윤석열 정부의 연금개혁, 노후소득은 개인이 알아서?

‘국민연금 기금 고갈’ 불안감 고조… 공적연금 축소, 사적연금 활성화 우려도
김연명 교수 “노후에 최소한의 품위 지키며 살 수 있도록 소득대체율 높여야”

2022년 8월2일 서울 종로구 통인동 참여연대에서 김연명 중앙대 교수와 조희원 참여연대 간사, 이혜연, 김민정씨가 국민연금을 주제로 토론하고 있다. 박승화 기자

“세밀한 의견 수렴, 치밀한 실증자료를 기반으로 초당적, 초정파적 국민 합의를 도출하길 바란다.” 윤석열 대통령은 2022년 8월19일 보건복지부 업무보고를 받는 자리에서 이렇게 당부했다.

윤석열 정부가 3대 개혁과제(노동·교육·연금) 중 하나로 꼽은 연금개혁이 첫발을 뗐다. 물러설 곳은 없다. 정부는 국민연금법에 따라 5년마다 국민연금 재정수지를 계산하고 가입자가 받을 급여 수준과 가입자가 낼 보험료를 조정하는데 2023년 3월 제5차 재정계산(30쪽에 용어 정리) 결과가 발표된다. 정부는 이를 토대로 국민연금 소득대체율이나 보험료율과 같은 수치를 우선적으로 조정하되(모수개혁) 국회를 중심으로 기초연금, 특수직역연금과의 관계나 역할에 관한 논의(구조개혁)도 병행할 것으로 보인다. 여야는 국회에 연금개혁 특별위원회(위원장 주호영 국민의힘 의원)를 설치하는 데 7월 말 합의했다.

꼬박꼬박 내는데, 잘 받을 수 있을까?

5년마다 연금개혁을 둘러싼 논란이 뜨거워지지만, 일반 시민 입장에서 국민연금 이슈는 어렵기만 하다. 막연하고 불안하다. 보험료는 꼬박꼬박 내는데 노후에 충분한 연금을 받을지 알 수 없고 ‘기금 소진’을 앞세운 기사만 눈에 띈다. 국민연금 개혁이 내 삶에 어떤 영향을 미칠지 모르겠다.

<한겨레21>과 참여연대는 2022년 8월2일 서울 종로구 참여연대 사무실에서 국민연금에 ‘거리감’을 느낀다는 두 명의 시민과 참여연대 활동가, 국민연금 전문가인 김연명 중앙대 교수(사회복지학)와 함께 국민연금 이슈를 쉽게 풀어 이야기하는 자리를 마련했다. 국민연금 관련 전문가들이 <한겨레21>에 연재한 ‘코끼리 옮기기, 연금개혁’ 시리즈(제1414~1419호)를 마무리하는 좌담이다.

참석자 이혜연(42)씨는 회사를 그만둔 뒤 1년째 임의가입자로 국민연금을 납부하고 있다. 국민연금을 “보험이 아닌 세금처럼” 느낀다. “적은 액수의 연금을 받을까봐 불안하다”는 참석자 김민정(32)씨는 소득이 일정치 않아 납부를 유예한 상태다. 참여연대 조희원(31) 간사는 보험료를 7년째 납부 중인 직장인이다. 이들과 마주한 김연명 교수는 소득대체율 인상을 통한 노후소득 보장을 강조하는 국민연금 전문가로, 문재인 정부 때 청와대 사회수석을 지냈다.

이날 좌담회는 전문적인 논의에서 한 걸음 떨어져, 일반 시민의 눈높이에서 질문을 던지고 답을 받았다. 이 좌담이 연금개혁의 이정표를 안내하는 간이 지도가 되길 바라는 마음에서다.

김연명 중앙대 교수가 2022년 8월2일 참여연대에서 열린 좌담회에서 참석자의 질문에 답하고 있다. 박승화 기자

① 국민연금기금이 고갈돼서 연금을 못 받는다?

국민연금에 대한 불신은 주기적으로 충전된다. 국민연금기금이 언젠가 바닥날지 모른다는 ‘기금 고갈론’은 그 연료다. 2022년 1월에는 전국경제인연합회(전경련) 산하 한국경제연구원이 발표한 5쪽 분량의 보도자료가 파장을 일으켰다. 한국경제연구원은 “현재의 국민연금 체계를 유지할 경우 2055년에 국민연금 수령 자격이 생기는 1990년생부터 국민연금을 한 푼도 받지 못하게 될 수 있다”고 밝혔다. 이 보도자료는 동일한 제목의 기사로 확대 재생산됐다.

김민정 일반 시민 입장에서는 기금이 왜 고갈된다는 건지, 나중에 은퇴할 때 연금을 제대로 돌려받을 수 있는지 불안할 수밖에 없다.

김연명 국민연금에 대한 불신이 워낙 높다보니 ‘기금이 고갈되면 연금을 하나도 못 받는다’는 게 뇌리에 박혀 있다. 굉장히 잘못된 정보다. 먼저 이것부터 짚어야 한다. 국민연금은 원래 기금이 고갈되도록 설계됐다. 내는 사람보다 받아 가는 사람이 많고 또 낸 돈보다 많은 돈을 받기 때문이다. 그래서 기금이 고갈되는 거다. 하나도 이상할 게 없다.

국민건강보험기금이 고갈돼서 병원에 가지 못한다는 이야기 들어본 적 있나? 건강보험 재정으로 1년에 80조원이 나가는데 적립금은 20조2천억원(2021년 말 기준)밖에 안 된다. 적립금은 비상시를 대비하기 위한 기금으로 건강보험은 보험료와 세금으로 충당한다. 그러나 누구도 건강보험 미지급 사태를 걱정하지 않는다. 국민연금기금도 건강보험처럼 그해 걷어서 그해 주면 된다(현재의 적립 방식에서 부과 방식으로 전환한다는 뜻). 독일 등 대부분 나라가 기금 없이 부과 방식으로 연금제도를 운영한다. 기금을 쌓아놓고 연금을 주는 나라는 한국, 미국, 일본, 스웨덴, 캐나다 5곳뿐이다. 한국은 국민연금기금이 900조원 넘게 쌓여 있다(2021년 10월 말 기준 948조원). 그 규모가 국내총생산(GDP) 대비 47%로 세계 최고 수준이다. 1988년 국민연금제도 도입 이후 국민연금기금의 연평균 누적 운용 수익률(6.27%) 또한 높다. 나라 망한 그리스도 연금은 다 줬다. 연금을 안 준 나라는 없다.

기금 바닥나 연금 못 받는 나라 없다

김 교수는 “제도 설계자들이 구상한 이행 과정이 제대로 이뤄지지 않은 게 문제”라고 짚었다. 국민연금 도입 2년 전인 1986년 한국개발연구원(KDI)이 발간한 보고서(‘국민연금제도의 기본구상과 경제사회 파급효과’)에 따르면, 제도 설계자들은 당시 국민연금기금이 2049년 소진될 것으로 전망했다. 그리고 기금이 소진되기 전에 보험료율을 2010년대 12.5%, 2020년대 15%로 단계적으로 올려야 한다고 제언했다.

문제는 보험료율을 조정하지 못했다는 데 있다. 2007년 연금개혁 당시, 보험료율은 그대로 둔 채 급여 수준을 깎아 재정 균형을 도모하는 개혁이 단행됐다.(보험료율 9% 유지·소득대체율 60%→40% 인하) 기금 소진 예상 시점은 2047년에서 2060년으로 늦춰졌다. 급여 수준 삭감으로 국민연금의 노후소득보장 수준은 후퇴했다. 2022년 현재 보험료율과 소득대체율을 변경하지 않으면 2057년 기금은 소진된다.

조희원 (기금이 소진돼 완전 부과 방식으로 전환되면) 가입자가 내는 보험료를 바로 수령자에게 지급하게 된다는 건가.

김연명 현실적으로 기금을 고갈시킬 수 없다. 주식이나 채권, 부동산에 투자한 국민연금기금을 현금화(유동화)해야 하기 때문이다. 국민연금기금의 국내 투자액은 채권시장의 13.3%, 주식시장 시가총액의 10%를 차지할 정도로 막대하다. 국민연금공단이 가진 주식과 부동산을 팔면 무슨 일이 벌어질까.

이혜연 주식시장을 비롯해 경제가 어려워질 것이다.

김연명 그렇다. 못 판다는 이야기다. 결국 2057년이 오기 전에 보험료를 인상하거나 정부가 재정을 투입해야 한다. (특정 세대가 보험료를 많이 내는 독박을 쓰지 않도록) 집단적으로 위험을 분산시키는 수밖에 없다. ‘기금이 고갈되니 국민연금을 축소하자’는 이야기는 하늘이 무너질까봐 동굴에서 살겠다는 이야기와 같으니 머릿속에서 지워버리는 게 낫다고 나는 말하곤 한다.

이혜연·김민정 등 기금 고갈이 곧 미지급은 아니라는 이야기는 알겠다. 그렇다면 정부는 왜 속 시원하게 설명하지 못하는지 궁금하다. 모든 논쟁이 ‘고갈’에 깔때기처럼 모이는데.

김연명 앞으로 40년 뒤 벌어질 일을 지금의 관료들이 책임 있게 이야기하는 게 난센스다. 할 수가 없다. 그리고 연금제도가 복잡하고 전문용어가 많다보니 시민들에게 정확한 정보가 전달되지 않는다. 언론도 실상을 정확하게 보도하지 않는다. 그사이 개인연금을 관장하는 보험업계에서 흘리는 정보가 국민연금 불신을 키우고 있다.

김 교수의 계산에 따르면, 보험료율을 매년 1%씩 올려서 현재의 9%에서 13%로, 수령자가 받는 국민연금의 소득대체율을 현재 40%에서 50%로 올리면 기금 소진 시점을 2057년에서 2064년으로 미룰 수 있다. 그러나 얼마 지나지 않아 ‘2064년 기금이 고갈된다더라’는 식의 불안 장사가 다시 기승을 부릴 것이다. 결국 기금 소진 자체가 중요한 게 아니다. 그 대신 ‘기금이 소진됐다고 가정할 때 부담해야 하는 총량이 미래세대가 감당 가능한 범위에 있는지’를 살펴보는 게 중요하다고 김 교수는 말한다. 그는 2057년 노인인구에 지급해야 할 국민연금, 기초연금, 특수직역연금을 다 합쳐도 GDP 대비 11~13% 수준이라고 설명한다. 이미 유럽 국가들은 GDP 대비 10~11%를 연금에 지출한다.

윤석열 대통령(오른쪽)이 2022년 8월19일 서울 용산 대통령실에서 조규홍 보건복지부 1차관으로부터 업무보고를 받고 있다. 대통령실 제공

② 소득대체율 인상이냐, 보험료율 인상이냐

국민연금 개혁에는 모두가 동의하나 원인 진단과 처방은 백가쟁명식으로 다르다. 특히 진보 진영 내부에서도 재정안정화와 적정한 노후소득보장을 강조하는 입장이 첨예하게 대립한다. 재정안정화를 주장하는 쪽은 미래세대 부담을 덜기 위해 보험료를 인상하고 급여 수준을 인하해야 한다고 강조한다. 이에 대해 김연명 교수는 재정안정화 위주의 연금개혁은 공적연금을 약화하고 사적연금 강화로 이어진다고 반박한다.

김민정 나중에 얼마큼 연금을 받을 수 있는지가 제일 궁금하다.

김연명 2020년 근로자 평균임금이 약 320만원이다. 소득대체율이 40% 수준이니 128만원가량을 받는다고 생각하면 된다. 40년 만기 가입한 경우다. 평균 25년 가입하는데, 그러면 약 80만원을 받게 된다. 공적연금 보장 수준이 낮으면 가족의 지원을 받거나 개인연금을 이용해야 하는데, 이는 소득 수준에 따라 천차만별이기 때문에 노후불평등이 커질 수밖에 없다. 적정한 부담(보험료)과 적정한 소득대체율(급여액)을 확보해야 하는 이유다.

조희원 소득대체율을 높이면 보험료율도 높아지고 매달 월급에서 나가는 돈도 많아지지 않나.

김연명 2020년 경제협력개발기구(OECD) 회원국 의무가입 연금제도의 평균 소득대체율은 51.8%다. 우리 국민연금은 31.2%다. 유럽 수준까지는 불가능하더라도 최소한의 품위를 지키면서 살 수 있는 수준까지는 공적연금의 소득대체율을 높여가야 한다. 국민연금 소득대체율을 50% 수준으로 올리고 기초연금을 더하면 보험료율을 18%, 20% 수준까지 높이지 않아도 된다. 그 정도 사회적 합의는 가능하리라 생각한다.

‘보험료율 10% 인상’ 찬성하는 국민 절반 안 돼

연금개혁은 흔히 ‘코끼리 옮기기’에 비유된다. 그만큼 어렵다. 한국리서치가 2022년 8월24일 공개한 국민연금 인식조사 결과(7월15~18일 만 18살 이상 1천 명 조사)를 살펴보면, 현재 월소득의 9%인 보험료율을 10% 이상으로 높이는 데 찬성하는 국민이 절반도 되지 않았다. 김 교수는 “소득대체율을 올리고 그에 상응하도록 보험료율도 올려야 한다”면서도 “다만 언제 얼마나 올릴 거냐 논의하기에 앞서 국민연금의 기능과 역할에 대한 합의가 먼저 이뤄져야 한다”고 말했다.

③ 국민연금과 기초연금, 어느 쪽부터 먼저?

윤석열 정부는 기초연금을 월 30만원에서 40만원으로 인상하겠다고 밝혔다. 기초연금은 만 65살 이상 노인 중 소득인정액 기준 하위 70%에게 지급된다. 국민연금과 함께 노후소득 일부를 담당한다. 이를 두고 국민연금 확대-기초연금 축소, 국민연금 축소-기초연금 확대 등 여러 시각이 대립한다.

이혜연 소득이 적다면 국민연금은 안 들고 나중에 기초연금만 받는 게 낫겠다는 생각이 들 것 같다.

김연명 그래서 기초연금만 올리는 게 문제다. 기초연금과 국민연금 모두 올려야 한다. 유럽에서 복지국가가 지탱되는 건 중산층이 의료나 연금 같은 공적제도의 혜택을 받기 때문이다. 기초연금은 말 그대로 베이직펜션(Basic Pension)으로, 아주 기본적인 생활만 할 수 있도록 한다. 기초연금만으로는 중산층 생활을 유지할 수 없다. 국민연금을 약화시키고 기초연금만 두면 공적연금 자체에 대한 중산층의 이해관계가 없어진다. 국민연금은 깎고 기초연금은 올리자는 주장은 ‘저소득층 온정주의’에 불과하다. 큰 그림을 봐야 한다.

국민연금, 기초연금 함께 높여야

이혜연 회사를 그만두면서 의지를 가지고 연금을 내야 하는 상황이다. 주변에 국민연금을 내지 않는 주부도 많다.

김연명 연금제도는 남성은 바깥에서 일하고 여성은 집에서 가사노동을 한다는 전제로 만들어졌다. 이를 보완하기 위해 분할 연금제도가 도입됐는데 문제는 분할해도 액수가 일정 이상이어야지 의미가 있다는 것이다. 2020년 20년 이상 가입한 사람의 평균연금액이 93만원밖에 안 된다. 2020년 국민연금공단 국민연금연구원 조사 결과를 보면, 중고령자가 노후에 필요로 하는 최소생활비는 117만원, 적정생활비는 165만원인 것으로 나타났다. 93만원으로는 턱없이 모자란다. 그래서 국민연금과 기초연금을 합해 최소 노후생활비를 충족하는 쪽으로 가자는 거다.

김민정 대학원생이라 소득이 불안정해서 국민연금 납부 유예를 신청했다. 직장가입자는 사용자와 반반씩 부담하는데 지역가입자는 개인이 모두 부담해야 하는 게 불합리하게 느껴진다.

김연명 국민연금 같은 보험 방식의 연금제도는 오랜 기간 일정한 소득이 있는 사람에게 절대적으로 유리하다. 여성과 5명 미만 사업장 노동자, 비정규직은 그 점에서 불리하기 때문에 크레딧 제도, 두루누리 사회보험료 지원 사업 등 사각지대를 보완하는 정책이 시행되고 있다. 자영업자도 보험료 20~30%를 정부가 지원하는 등 인센티브 보완책이 논의돼야 한다.

④ 윤석열 정부의 연금개혁 방향은?

2022년 6월 윤석열 정부는 ‘새 정부의 경제정책 방향’을 발표하면서 공적연금은 축소하고 사적연금을 활성화하려 한다는 의구심을 샀다. 공적연금에 관해서는 2023년 재정추계를 완료한 뒤 국민연금 개편안을 도출하겠다는 원론적인 계획을 발표한 반면, 사적연금에 관해서는 연금저축 세액공제 대상 납입한도를 400만원에서 600만원으로, 퇴직연금까지 포함하면 700만원에서 900만원으로 높이는 등 구체적인 활성화 방안을 발표했기 때문이다.

이혜연 개인연금 세액공제 확대는 ‘노후소득 보장은 개인이 알아서 하라’는 얘기처럼 들렸는데 맞나.

김연명 ‘개인연금을 많이 들라’ ‘노후소득 보장 책임을 개인이 더 짊어지라’는 메시지가 담겨 있다. 물론 옳은 방향이 아니다.

이혜연 일반 시민 입장에서 국민연금보다 △△보험, ○○생명이 더 안전하고 똑똑하게 운영될 것처럼 느껴지는 게 사실이다.

개인연금 가입률 고소득자↑, 저소득자↓

김연명 결과적으로 보면 정반대다. 개인연금은 노후를 제대로 보장하지 못한다. 다수가 중간에 해약하기 때문이다. 퇴직연금도 90% 이상 일시불로 중도 인출한다. 그러나 국민연금은 국가가 망해야 망한다. 즉 망할 리가 없다. 개인연금은 무엇보다 인플레이션에 대비하지 못한다. 물가가 20년 동안 매해 5%씩 올랐다고 가정해보자. 국민연금과 개인연금을 각 100만원씩 받는다면 국민연금의 가치는 그대로(100만원) 유지되지만, 사적연금의 가치는 절반(50만원)으로 떨어진다. 공적연금만이 인플레이션에 대응할 수 있다.

2022년 보험연구원이 발표한 자료를 보면, 8천만원 이상 소득자의 개인연금 가입률은 50.1%인 반면, 2천만원 이하 소득자는 0.1%에 그쳤다. 시민사회단체가 공적연금을 강화해야 한다고 주장하는 까닭이다.

윤석열 대통령은 7월22일 새 정부 들어 처음 열린 장차관 워크숍에서 연금개혁 등 3대 개혁과제를 “국민이 우리 정부에게 명령한 사항”이라고 강조했다. 윤석열 정부는 국민의 그 명령을 어떻게 이행하게 될지 지켜볼 일이다.

국민연금 용어 정리
국민연금 재정계산 국민연금기금의 장기재정수지를 계산하고 이를 바탕으로 국민연금 운영 전반에 관한 계획을 수립하는 과정. 국민연금법에 따라 5년에 한 번씩 시행한다.
소득대체율 가입자의 생애소득 대비 국민연금액의 비중
보험료율 월 기준소득 대비 연금보험료의 납부 수준
분할 연금제도 국민연금법에 따라 이혼한 배우자의 국민연금 중 노령연금을 나눠 받는 제도
크레딧 제도 출산·실업·군복무 크레딧 등 국민연금 가입 기간을 추가 인정해주거나 보험료를 지원하는 제도
두루누리 사회보험료 지원 사업 소규모 사업장에 종사하는 저소득 노동자 등의 사회보험료 부담을 줄여주려 만든 지원제도

고한솔 기자 [e-mail]

실패했나, 피해갔나

문재인 정부의 연금개혁

문재인 정부는 국민연금 개혁을 끝내 피해갔다.

2018년 보건복지부는 현행유지안을 포함해 소득대체율을 45~50%까지 인상하는 방안 등 4가지 국민연금 개혁 방안을 국회에 제출했다. “국민들의 다양하고 상반된 의견이 있어 하나의 통일된 대안을 만드는 것이 어려웠다”는 이유를 댔으나, 여론을 핑계로 정부 책임을 다하지 않았다는 비판을 받았다. 국회에서 논의는 진척되지 않았다.

대신에 2018년 사회적 대화 기구인 경제사회노동위원회 산하 연금개혁특위가 출범했다. 노동자와 사용자, 청년과 노인, 여성, 소상공인 등 여러 이해당사자 단체 대표자들이 참여했다. 사회적 합의를 이끌어낼 수 있으리라는 기대를 모았다. “정부가 결정해서 밀고 나갔어야 했다는 의견도 있는데 수백만의 이해관계가 얽힌 문제이기 때문에 사회적 공론화 과정이 필요했다.”(김연명 교수) 그러나 연금개혁특위는 단일한 합의안을 도출하는 데 실패했다. 정부도 소극적인 태도였다. 2019년 8월 특위는 3개의 국민연금 개혁안을 내놓는 것을 끝으로 10개월 만에 활동을 종료했다.

문재인 정부는 왜 끝내 연금개혁을 밀고 가지 못했을까. 당시 청와대 사회수석을 맡아 연금개혁 문제에 깊이 관여했던 김연명 교수는 “사용자단체(한국경영자총협회)가 보험료 인상에 반대했다. 또한 민주노총이 주요한 사회적 합의를 번복하면서 경사노위로는 주요 의사결정이 어렵겠다는 인식이 정권 내부에 확산됐다. 그러다 코로나19 유행이 터졌다. 정책 운용의 범위가 굉장히 제한됐다”고 말했다. 문재인 정부는, 국민연금에는 손대지 못한 채 기초연금을 박근혜 정부 때보다 10만원 많은 최대 월 30만원으로 올리는 데 그쳤다.

‘고양이 목에 방울 달기’로 비유되는 연금개혁은 그렇게 다음 정부의 책임으로 떠넘겨졌다. 국민연금 보험료율은 1998년 9%까지 오른 뒤 24년째 인상되지 않고 있다.