전국에 10개의 서울대를 만들면?

지방 9개 거점국립대에 서울대만큼의 재정을 투입해
획기적으로 발전시키는 대학체제 개혁 방안

국내외 명문대들의 성공 비결은 물적 토대에 있다. 1인당 학생 교육비가 국내 최고 수준인 카이스트의 수업 모습. 카이스트 제공

대한민국 헌법 제11조는 이렇다. “누구든지 (…) 사회적 신분에 의하여 (…) 차별을 받지 아니한다. 사회적 특수 계급의 제도는 인정되지 아니하며, 어떠한 형태로도 이를 창설할 수 없다.”
그러나 현실은 다르다. 한국에서 출신 대학은 일종의 사회적 계급과 같다. 서울대는 1계급, 연고대는 2계급, 서울의 상위 사립대는 3계급이고, 나머지 대학 출신들은 평민이라는 냉소적인 이야기가 흔히 회자된다.
이런 ‘사회적 특수 계급’의 등장은 사회를 질식시킨다. 대학 서열이 고정돼 대학 간 경쟁은 사라졌고, 대학 입시는 과열됐으며, 사교육은 창궐했고, 공교육은 무너져버렸다. 학부 졸업장은 좋은 직업과 높은 소득, 많은 자산(부동산)을 얻는 열쇠가 됐다. ‘사회적 특수 계급’은 점점 공고해지고 있다.
이렇게 ‘사회적 특수 계급’으로 변질된 대학을 개혁하려는 시도도 계속돼왔다. 대표적 개혁 방안은 2003년 발표된 정진상 경상대 교수의 ‘국립대 통합 네트워크’였다. 그러나 혁신적이고 방대한 이 개혁안은 현실에서 거의 힘을 쓰지 못했다.
최근 들어 이것을 업데이트한 김종영 경희대 교수의 ‘서울대 10개 만들기’ 방안이 발표돼 화제를 일으켰다. 현실성을 높이려고 1단계 대상을 전국의 10개 거점국립대로 한정했고, 효과를 높이려고 대규모 재정을 집중적으로 투입하는 방식으로 설계했다.
‘대학 입시와 부동산값은 세종대왕이 다시 와도 해결하지 못한다’는 농담이 있다. 거꾸로 보면, 대학과 부동산 문제가 매우 중요하고, 반드시 풀어야 하는 과제라는 뜻이기도 하다. 과연 ‘서울대 10개 만들기’를 통해 ‘사회적 특수 계급’의 제도로 전락한 대학을 개혁할 수 있을까. _편집자주

2022년 2월9일 전국의 9개 국가거점국립대학교총장협의회(회장 김동원 전북대 총장)는 여야의 대통령 후보들에게 4가지 ‘고등교육 대선 공약’을 제안했다. 9개 거점국립대는 강원대, 경북대, 경상대, 부산대, 전남대, 전북대, 제주대, 충남대, 충북대(가나다순)다.

세계적 명문대인 미국 캘리포니아대학(UC) 연합의 버클리대학. REUTERS

인구 4천만 캘리포니아에는 10개의 연구 중심 대학이

9개 대학 총장들은 지역 균형 발전과 대학 경쟁력 강화를 위해 전국 9개 거점국립대를 세계적 수준의 연구 중심 대학으로 만들자고 제안했다. 이를 위해 근거 법률인 ‘국립대학법’을 제정하고, 지역 인재 의무 채용 비율을 현재의 30%에서 50%로 확대하며, 국공립대학 등록금을 무상으로 하고, 지역 연구·개발 재정을 확대해야 한다고 밝혔다.

이에 앞서 이들 9개 대학 총장과 서울대 오세정 총장은 2월4일 경남 사천에서 거점국립대총장협의회 정기회의를 열었다. 오세정 총장은 “인구 4천만 명인 미국 캘리포니아에도 연구 중심 대학이 10개나 된다. 인구가 5천만 명이 넘는 한국에도 9개 거점국립대 등 더 많은 연구 중심 대학이 만들어져야 한다”고 말했다. 이 자리엔 조해진 국회 교육위원장과 정종철 교육부 차관도 참석해 공감을 표시했다.

서울대를 포함한 10개 거점국립대 중심의 대학 체제 개혁 방안이 대선을 앞두고 큰 관심을 모으고 있다. 이 관심은 2021년 12월 김종영 경희대 교수(교육사회학)가 <서울대 10개 만들기>란 책을 펴내면서 쏟아졌다.

이 책이 나온 뒤 조희연 서울시교육감도 2021년 12월15일 포럼을 열어 “지역 거점국립대 9곳을 상향 발전시켜 전국에 10개의 서울대를 만들자”고 제안했다. 조 교육감은 9개 거점국립대에 단계별로 서울대 학생 1인당 교육비(2021년 4861만원)의 80~100% 수준을 지원하자고 말했다. 2021년 9개 거점국립대의 1인당 교육비 평균은 1851만원에 불과하다.

이어 2022년 1월7일 서울대 행정대학원 한국행정연구소가 ‘거점국립대와 공동학위제’라는 이름으로 토론회를 열었다. 2월15일엔 민주당 안민석 의원(국회 교육위원회)도 국회 의원회관에서 ‘서울대 10개 만들기’ 토론회를 열었다. 안 의원은 “국회에서 ‘서울대 10개 만들기’ 법률 제정을 추진하겠다. 교육계에서 국민운동을 시작해달라”고 주문했다. 앞서 2021년 10월 안 의원 등 10명은 ‘고등교육 재정교부금 법안’, 같은 해 11월 유기홍 의원 등 29명은 ‘국립대학 법안’을 제출한 상태다.

2월9일 거점국립대 총장들이 제20대 대통령선거에 출마한 후보들에게 이 방안을 제안함에 따라 공은 각 후보 캠프로 넘어갔다. 가장 먼저 심상정 정의당 대선 후보는 총장들이 제안한 날에 이 정책을 선거 공약으로 발표했다. 심 후보는 9개 거점국립대에 서울대 수준의 재정을 지원하고, 앞으로 이런 지원을 모든 국공립대로 확대하겠다고 밝혔다.

이재명 더불어민주당 후보는 현재 이 방안을 검토 중이다. 이재명 캠프의 유기홍 의원은 “사립대를 지원 대상에 포함할지를 두고 이견이 있다. 기본적으로 전국의 8대 권역별로 200여 개 공공기관 2차 이전과 함께 대학 교육을 재구조화할 계획을 갖고 있다”고 말했다.

윤석열 국민의힘 후보 캠프는 유보적이다. 윤 캠프의 나승일 전 교육부 차관은 “지방 대학을 지역 균형 차원에서 발전시키려 한다. 그러나 거점국립대에 집중 지원하는 방식이 아니라, 지방의 국공립대와 사립대를 특성에 따라 발전시키는 방안을 고민 중”이라고 말했다. 안철수 국민의당 후보 캠프는 “각 대학이 스스로 발전 계획을 세워서 운영하게 하고, 고등교육 예산을 확대해 지원하겠다”고 사실상 이 방안에 거부 뜻을 밝혔다.

‘서울대 10개 만들기’의 핵심은 지방의 9개 거점국립대에 서울대 수준의 대규모 재정을 투입해 획기적으로 발전시킨다는 것이다. 서울대, 연세대, 고려대 정도에 불과한 연구 중심 대학을 9개 더 늘려서 대학 역량을 높이고 대입 과열, 대학 서열화를 완화하겠다는 것이다.

2022년 2월9일 국내 9개 거점국립대 총장들은 거점국립대에 집중적으로 투자해 국내 대학 체제를 개혁하자고 제20대 대통령선거 후보들에게 제안했다. 충북대학교 제공

이공계 대학에서 확인하는 예산의 힘

2021년 서울대의 학생 1인당 교육비는 4861만원으로 거점국립대 9곳(평균 1851만원)의 2.6배에 이른다. 또 서울의 이른바 9개 주요 사립대 평균은 2149만원으로 거점국립대보다 평균 300만원가량 높다. 9개 사립대는 경희대, 고려대, 서강대, 성균관대, 연세대, 이화여대, 중앙대, 한국외국어대, 한양대(가나다순)다.

이렇듯 학생 1인당 교육비는 대학 서열을 결정한다. 국내 주요 종합대의 1인당 교육비는 서울대(4861만원)가 가장 높았고, 연세대(3501만원), 성균관대(2840만원), 고려대(2753만원) 순서였다. 반면 거점국립대 가운데 학생 1인당 교육비가 2천만원을 넘는 대학은 부산대(2004만원)뿐이었다. 이범 교육평론가는 “기존의 대학 개혁 방안에선 통합 네트워크만 이야기하고 예산 투자를 말하지 않았다. 그러나 현재의 대학 서열화는 총예산이나 1인당 교육비 등 물적 토대에서 나온다. 그걸 바꿔야 대학을 바꿀 수 있다”고 말했다.

예산의 힘은 국내 최고 이공계 대학들 사례에서 쉽게 확인할 수 있다. 국내에서 학생 1인당 교육비가 가장 많은 대학은 사립 이공대인 포항공대(포스텍)다. 무려 1인당 1억원이다. 또 특별법 법인인 대구경북과학기술원(디지스트)은 9280만원, 광주과학기술원(지스트)은 8092만원, 한국과학기술원(카이스트)은 8060만원, 울산과학기술원(유니스트)은 6393만원이다.

김동원 거점국립대총장협의회장은 “대전의 카이스트나 포항의 포스텍이 단기간에 국내 최고 대학으로 성장한 비결은 예산이다. 예산이 많으면 좋은 교수, 좋은 학생을 데려올 수 있고 명문 대학을 만들 수 있다”고 말했다.

김종영 교수는 9개 거점국립대를 서울대 수준으로 끌어올리려면 한 대학당 매년 3600억원의 정부 재정을 더 투입해야 할 것으로 추산했다. 2020년 서울대가 받은 정부 지원금이 4866억원인데, 나머지 9개 거점국립대의 정부 지원금 평균은 1265억원이기 때문이다. 따라서 9개 거점국립대에 매년 3조2천억원의 예산을 장기적으로 지원할 수 있느냐가 이 방안의 관건이다.

반상진 전북대 교수(교육학)의 분석을 보면, 2021년 고등교육 예산 11조1455억원 가운데 교육부가 실제로 쓸 수 있는 예산은 3조1246억원이었다. 11조1455억원 가운데 국립대 운영비 3조8348억원과 국가장학금 4조1861억원은 고정비이기 때문이다. 현재 이 3조원으로 국내의 371개 대학을 지원해야 하므로 9개 거점국립대에 3조2천억원을 매년 지원하기는 불가능하다. 반상진 교수는 “고등교육재정교부금법을 제정해 대학 예산을 경제협력개발기구(OECD) 국가 평균 수준인 국내총생산(GDP)의 1.1%(현재는 0.6%)로 늘려야 한다. 그러면 21조원 정도 되는데, 여기서 국립대 예산 7조~8조원을 마련할 수 있다”고 말했다.

2021년 ‘서울대 10개 만들기’를 제안한 김종영 경희대 교수. 김종영 제공

과감한 교수 구조조정으로 역량 차이 극복

‘서울대 10개 만들기’의 다른 중요한 제안은 ‘규모의 대학’이다. 이 방안이 모델로 삼은 대학은 미국의 캘리포니아대학(UC) 10곳 연합이다. 버클리, 로스앤젤레스(LA), 샌디에이고, 샌프란시스코, 샌타바버라, 어빈, 데이비스, 샌타크루즈, 리버사이드, 머세드에 캠퍼스가 있다.

이 대학들의 현황을 한국의 거점국립대 10곳(서울대 포함)과 비교해보자. 2020년 기준으로 학생 규모는 학부생이 각각 22만 명이다. 대학원생이 미국 6만 명, 한국 5만 명으로 비슷하다. 그러나 대학 예산과 교수 규모에선 엄청난 차이가 난다. 예산은 미국 10개 대학이 49조3천억원으로 한국의 10개 대학 5조7천억원의 8.6배다. 교수 규모도 미국이 2만4천여 명으로 한국(1만여 명)의 2.4배다.

교수 규모 차이는 연구 역량 차이로 평가된다. 한국의 거점국립대 중 물리학과 교수가 가장 많은 대학은 서울대로 39명이다. 나머지 9개 대학은 모두 20명 이하다. 그런데 캘리포니아대학 가운데 7개 대학은 물리학과 교수가 45명 이상이다. 한국 전체에서 물리학과 교수 규모 1위인 서울대가 캘리포니아대학으로 가면 8위로 떨어진다.

교수 규모와 연구 역량의 차이는 ‘2020년 세계 대학 학문 순위’(ARWU)에서도 그대로 드러난다. 캘리포니아대학은 100위 안에 7개, 100~500위에 3개 등 10개 대학이 모두 500위 안에 들었다. 그러나 한국의 거점국립대는 100위 안에 단 한 곳도 없었다. 200위 안에 서울대, 400위 안에 경북대, 500위 안에 부산대 등 3개 대학만 포함됐다. 다른 7개 거점국립대는 500위 안에 들지 못했다.

이런 연구 역량의 차이를 극복하기 위해 김종영 교수는 거점국립대들의 과감한 교수 구조조정을 주문했다. 예를 들어 서울대를 뺀 국립거점대 9곳의 물리학과 교수는 모두 131명인데, 이를 3개 대학으로 통합하면 대학당 43명, 4개로 통합하면 대학당 33명이 된다. 이 정도면 9개 거점국립대가 서울대나 캘리포니아대학과 경쟁할 만하다.

그러나 현재 9개 거점국립대의 위상은 서울의 주요 사립대들보다 낮다. 2021년 <중앙일보> 대학평가 종합순위를 보면, 상위 20개 대학 가운데 거점국립대는 부산대(15위), 경북대(19위), 전북대(20위)뿐이었다. 20위 안의 14개 대학이 서울과 수도권의 사립대였다. 나머지는 서울대와 서울시립대, 서울과학기술대 등 서울의 국공립대였다.

이런 상황은 그리 오래된 것이 아니다. 더미래연구소의 2017년 보고서 ‘대학 개혁, 국공립대학 확충이 답이다’를 보면, 1976년 거점국립대인 부산대의 인문계 최고 학과 표준점수는 연세대와 비슷했고, 1986년엔 연세대 바로 아래였다. 그러나 1996년엔 서울의 중앙대에 밀렸고, 2005년엔 서울의 홍익대에도 밀렸다. 그 차이는 계속 벌어지고 있다.

2003년 ‘국립대 통합 네트워크’를 제안한 정진상 경상대 교수. 정진상 제공

전국의 불균형 발전을 바로잡도록

이렇게 거점국립대의 위상이 낮아진 것은 정부 재정과 깊은 관계가 있다. 2020년 정부에서 가장 많은 재정을 지원받은 대학은 서울대다. 그러나 2~4위는 거점국립대가 아니라 연세대, 고려대, 성균관대 등 서울의 사립대들이다. 부산대(6위)와 경북대(7위), 전남대(9위), 전북대(10위) 등은 그다음이다. 서울 사립대가 지방 국립대보다 더 많은 정부 예산을 지원받는다.

심지어 정부의 대학 예산 지원 규모에서 국립대 비중은 계속 줄고 사립대 비중은 계속 늘고 있다. 2000년 정부의 대학 예산 가운데 국립대 지원 비율은 61.1%였으나, 2015년엔 29.3%로 반토막이 났다. 반면 같은 기간 사립대 비율은 14.9%에서 62.4%로 4배로 늘어났다. 사립대 비중이 국립대를 앞지른 것은 이명박 정부 2년째인 2009년부터다.

한국에선 국공립대와 사립대의 비율 자체도 극히 불균형하다. 2022년 2월 전국의 대학은 371개인데, 이 가운데 국공립대는 56개(15.1%)에 불과하고 나머지 315개(84.9%)가 사립대다. 학생 수로도 전체 257만1652명 가운데 국공립대는 47만3027명(18.4%)이고, 사립대는 209만8625명(81.6%)으로 훨씬 많다. 2003년 국립대 통합 네트워크 방안을 처음 발표한 경상대 정진상 교수(사회학)는 “한국 대학은 국립대 비중이 너무 낮아 대학 교육의 공공성을 확보하기가 쉽지 않다. 거점국립대를 강화하는 서울대 10개 만들기 방안은 그런 점에서도 의미가 있다”고 평가했다.

지방 국립대와 서울 사립대의 위상 변동은 전국의 불균형 발전과도 깊은 관련이 있다. 1960년 20.8%였던 수도권 인구 비중은 1980년 35.5%, 2000년 46.3%로 급상승한 뒤 2019년 50%를 돌파했다. 2021년 말엔 50.4%에 이르렀다. 청년층의 수도권 집중은 더 심각하다. 2021년 수도권의 순유입 인구는 5만5697명이었는데, 수도권 순유입 20대 인구는 이보다 많은 7만211명이었다. 다른 세대에선 오히려 수도권에서 지방으로 순유출된 것이다.

오세정 서울대 총장은 “현재 지방 소멸이 심각한데, 이를 막으려면 지방에 좋은 기업과 함께 좋은 대학이 있어야 한다. 기업과 대학이 서로 연계돼야 청년들이 수도권으로 오지 않고 지역에서 살 수 있다”고 말했다.

‘서울대 폐지’에서 ‘서울대 10개’로

전문가들은 대체로 ‘서울대 10개 만들기’에 긍정적 반응을 보였다. 중앙대 김누리 교수(독문학)는 “예전엔 대학 교육을 살리려면 서울대를 폐지해야 한다고 했다. 그러나 이번 방안은 오히려 서울대를 늘려서 문제를 푸는 방안이다. 사람들이 받아들이기 더 쉽다”고 평가했다.

조희연 서울시교육감은 “이 방안은 대학 서열화를 완화하기 위해 1단계로 10개 거점대학을 먼저 키우는 것이다. 단계적으로 모든 국공립대와 공영형 사립대까지 포함하는 대학 네트워크로 나아가야 한다”고 말했다.

교육운동 단체들도 이번 방안을 둘러싼 토론을 반가워했다. 사교육걱정없는세상의 김태훈 정책부위원장은 “문재인 정부에서 교육 정책이 전혀 진도를 못 나갔다. 이 방안을 통해 대학 개혁에 관심이 일어난 일은 고무적”이라고 말했다.

이에 대해 교육부의 최은옥 고등교육정책실장은 “거점국립대를 육성하는 일은 필요하다. 문제는 예산이다. 현재 고등교육 예산이 국내총생산의 0.6% 정도인데, 이를 1% 수준으로 높여야 한다. 또 정부의 대학 지원이 사업비 공모 방식으로 돼 있는데, 이를 ‘고등교육 특별회계’ 같은 안정적 방식으로 바꿔야 한다. 거점국립대를 키우려면 예산 시스템이 바뀌어야 한다”고 말했다.

김규원 선임기자 [e-mail]