공공주택 10만채 용산기지에 지을까?

반환되는 300만㎡ 땅에 공공주택 공급 제안 백가쟁명,
여러 논란 거쳐 ‘공원’ 용도로 확정한 게 현실적인 걸림돌

국가공원이 조성되는 서울 용산기지 일부에 공공주택을 대규모로 공급하자는 의견이 나오고 있다. 한겨레 자료

안정적인 내 집 혹은 셋집 마련이라는 ‘보통사람’들의 꿈을 담은 공공주택이 나온 지 32년 됐다. 그러나 여전히 대부분 사람에게는 공공주택이 보이지 않는다. 국토교통부는 공공임대주택 비율을 2019년 기준으로 전체 주택의 7%라고 밝혔다. 그러나 전문가와 시민단체는 ‘진짜’ 공공주택의 재고는 4~5% 수준이라고 말한다.
안정적인 주거 공간, 내 집을 마련하는 발판, 부동산시장의 완충제(또는 자극제)가 될 수도 있었던 공공주택의 가능성은 32년 전보다 커지지 않았다. 어디서부터 꼬인 것일까. 원인을 파고들수록 우리가 처음 꿈에서 얼마나 멀어졌는지 확인할 뿐이다. 그나마 미약한 가능성이라도 찾으려는 시도가 아직 남아 있다. 절박한 보통사람, 집 없는 사람이 여전히 국민의 절반을 차지하기 때문이다.
새로운 제안이 나왔다. 미군으로부터 돌려받는 서울 용산기지에 대규모 공공주택을 공급하자는 것이다. 제안자들은 돌려받는 용산기지 300만㎡ 가운데 20~30%만 사용하면 공공주택 5만~10만 채를 공급할 수 있다고 주장한다. 특히 용산은 빼어난 입지를 갖추고 교통이 편리한 곳이어서 공공주택 공급이 실현된다면 그 효과가 폭발적일 것으로 예상한다.
제안자들은 용산기지 공공주택이 대규모 정부 투자로 만들어지는 용산공원의 공공성을 극대화할 것이라고 말한다. 좋은 입지에 높은 품질의 공공주택을 대량 공급하면 공공주택에 대한 편견도 일거에 뒤집을 수 있다고 본다. 공공주택은 땅과 건물을 모두 정부가 소유하므로 나중에 공원으로 전환하는 것도 얼마든지 가능하다.
관건은 오랜 논란을 겪으며 특별법으로 정해진 용산기지의 ‘공원’ 용도를 바꿀 수 있을 것인가다. 용산공원 조성 관계자들은 공공주택 건설이 불가능하지는 않지만 충분한 사회적 논의를 거쳐야 한다고 말했다. 다른 편에선 용산기지의 반환 절차가 더딘데 언제 공공주택을 공급할 수 있을지 의문을 제기한다. 과연 용산기지 안 공공주택 10만 채 공급이라는 꿈은 실현될 수 있을까. _편집자주

2021년 5월26일 강병원 더불어민주당 최고위원은 미군이 떠난 용산기지에 공공임대주택(이하 공공주택)을 공급하겠다는 정책을 발표했다. 용산기지의 20%인 60만㎡를 활용해 평균 공급면적 70㎡의 공공주택 8만 채를 공급하겠다는 내용이었다. 용적률은 1천%로 주거지 최고 용적률 300%의 3배가 넘었다. 강 의원은 “이미 삼각지역의 청년주택 용산베르디움에 962% 용적률을 적용한 사례가 있다”고 밝혔다.

다음날인 5월27일 대선 출마를 선언한 이광재 의원은 강 의원의 제안을 전폭 수용하면서, 용산기지의 공공주택을 코로나 시대에 맞는 복합주택지구로 만들자고 제안했다. 단순한 주택지구가 아니라 직장과 교육, 돌봄, 건강, 문화 등 다양한 기능을 갖춘 주거공동체를 만들자는 의견이었다.

사실 용산기지에 공공주택을 공급하자는 아이디어는 역사가 꽤 오래됐다. 용산 미군기지 반환이 논의되기 시작한 1980년대 말부터 건축가들을 중심으로 대규모 공공주택을 공급할 필요성이 제기됐다. 그러나 노무현 정부가 2005년 국가공원 조성 방침을 결정하고, 2007년 용산공원특별법을 통과시키면서 이런 의견은 잦아들었다.

현재 정부가 조성을 추진하는 용산공원의 조감도. 용산공원조성추진기획단

1. 공공주택 공급해야 하는 이유

공공주택 제안이 다시 불거진 것은 문재인 정부가 들어선 뒤인 2018년 9월이었다. 용산기지에 공공주택을 공급해달라는 청와대 국민청원이 한두 달 사이 100건이 넘었다. 폭등하는 서울 집값이 원인이었다. 정치권에선 민주당 김진표 의원과 민중당, 시민단체에선 경제정의실천시민연합이 이를 제안했다. 이 제안들도 김현미 당시 국토교통부 장관과 박원순 당시 서울시장이 반대 의사를 명확히 하면서 수그러들었다.

용산기지의 공공주택은 가능할까? 먼저 입지 조건은 압도적으로 좋다. 무엇보다 용산기지는 서울의 지리적 중심이자 부도심이고 금싸라기 땅이다. 용산은 서울의 3대 경제 중심인 도심과 여의도, 강남과 모두 가깝다. 용산기지엔 국가공원이 들어설 예정인데 국립중앙박물관, 전쟁기념관 등 문화·역사 시설도 들어서 있다.

용산기지는 교통도 아주 좋다. 서울 중심부여서 도로로 다른 지역과 잘 연결되고 전철과 철도, 고속철도 등 철도교통도 잘 갖춰져 있다. 철도역만 봐도 1호선 남영·용산, 4호선 숙대입구·삼각지·신용산·이촌, 6호선 삼각지·녹사평, 경의중앙선 이촌·서빙고, 고속철도 용산 등 10여 곳에 이른다. 앞으로 수도권광역급행철도(GTX) 비(B) 노선과 신분당선도 놓일 예정이다. 강병원 의원은 공공주택 후보지로 남영, 삼각지, 신용산, 용산, 이촌, 서빙고, 녹사평 등 역 주변 터를 꼽았다.

정부가 조성한 용산공원, 이익은 주변 주민에게

용산기지 공공주택은 공공성 측면에서도 높은 평가를 받는다. 전문가들은 용산공원과 함께 공공주택을 공급하면 이 터의 공공성을 극대화할 수 있다고 했다. 임재만 세종대 교수(부동산)는 “서울엔 공공주택이 부족하고 입지도 변두리가 대부분이다. 용산기지에 공공주택을 대규모로 공급한다면 공공주택 이미지를 일거에 혁신할 수 있다. 주택시장도 안정시킬 수 있고, 소셜믹스(계층 섞기)도 가능하다”고 말했다. 2019년 기준으로 전국 주택에서 공공주택의 비율은 7.4%이며, 서울은 8.2%다. 그러나 유럽에는 전체 주택 중 공공주택 비율이 20% 안팎인 나라가 많다.

김경민 서울대 환경대학원 교수(부동산)는 “미국 뉴욕의 센트럴파크에서 보듯 대규모 공원을 활기 있고 안전하게 만들려면 주변에 주택이 많아야 한다. 주변에 주택이 없으면 공원은 우범지대가 된다. 용산공원에도 공공주택 공급이 필요하다”고 말했다.

공공주택은 용산공원에 대한 엄청난 공공투자 편익도 더 많은 시민에게 나눠줄 수 있다. 넓이가 300만㎡(91만 평)인 용산공원의 경제적 가치는 땅값을 평당 5천만원으로 잡으면 45조원에 이른다. 또 2014년 용산공원 종합기본계획(변경)을 보면 조성비는 1조2천억원, 운영비는 매년 400억원이 들 예정이다. 이 비용은 앞으로 훨씬 늘어날 것이다.

최이규 계명대 교수(생태조경)는 “용산공원은 국가공원이어서 이 엄청난 비용을 모두 정부가 부담해야 한다. 그러나 그 이익은 걸어서 접근할 수 있는 주변 주민들에게 대부분 돌아간다. 용산공원의 비용과 이익을 합리적으로 나눠야 한다”고 말했다. 정기황 문화도시연구소장(건축)도 “서울시가 많은 비용을 들여서 서울숲을 조성했는데, 그로 인해 주변 집값이 크게 올랐다. 서울숲 조성 비용을 마련하기 위해 매각한 주변 땅에 서울의 최고가 아파트가 들어섰다. 용산공원 조성 과정에선 공익을 확보하기 위한 방안이 필요하다”고 말했다.

용산기지 공공주택은 다른 용도와 달리 탄력성이 있는 것도 장점이다. 나중에 더 이상 공공주택이 필요하지 않다면 다시 공원으로 전환할 수 있다. 땅과 건물이 모두 정부 소유이기 때문이다. 그래서 2018년 9월 청와대 국민청원이 쏟아질 때도 “당장은 공공주택으로 사용하고, 후손에겐 공원으로 물려주자”는 제안이 많이 나왔다. 반면 문화시설이나 분양주택을 짓는 경우, 다른 용도로 바꾸는 것은 사실상 불가능하다.

프랑스 파리의 도시재생 사업인 클리시바티뇰의 주택지구. 한 건물 안에 사회주택과 중간주택(중산층 사회주택), 분양주택이 다양하게 섞여 있다. 최민아 제공

2. 얼마나 공급할 수 있나

용산기지 공공주택에 대해서는 여러 아이디어가 나온다. 가장 큰 관심거리는 용산기지에 얼마나 많은 공공주택을 공급할 수 있을까 하는 점이다. 강병원 의원은 8만 채 이상을 제안했다. 전문가들도 대체로 5만~10만 채의 대규모 공급이 필요하다고 했다. 대규모여야 주택시장을 안정시키는 효과가 있고 많은 시민에게 주거복지를 제공할 수 있기 때문이다. 10만 채는 분당신도시 주택(9만7500채)과 같은 규모이며, 2019년 서울에 있는 공공주택(30만7606채)의 3분의 1 규모다. 2019년 평균 가구원 수가 2.4명이므로, 24만 명이 살 수 있다.

경제정의실천시민연합 김성달 부동산건설개혁본부 국장은 용산기지의 20%(60만㎡)에 용적률 900%를 적용해 9만 채(전용면적 60㎡ 기준)를 공급하자고 제안했다. “토지 비용이 전혀 들지 않고 일부 토지만 사용하므로 정부가 얼마든지 실행할 수 있다. 공공임대와 함께 토지임대부주택을 공급하면 집값을 떨어뜨리는 효과가 클 것이다.” 토지임대부주택은 토지는 정부가, 건물은 개인이 소유하는 형태로 이른바 ‘반값 아파트’의 하나다.

60만㎡ 9만 채냐, 75만㎡ 10만 채냐

토지+자유연구소의 이태경 부소장은 용산기지의 25%인 75만㎡를 사용해 10만 채의 공공주택을 공급하는 방안을 제안했다. 이 경우 평균 주택 면적은 60㎡, 용적률은 800%다. 이 부소장은 “한 해 서울에 공급되는 새 주택이 기껏해야 5만 채 정도다. 5만~10만 채를 빠르게 공급한다면 주택시장을 확실히 안정시킬 수 있다. 정부가 결심한다면 시도해볼 만한 좋은 카드다”라고 말했다.

이보다 작은 규모 공급을 제안하는 전문가도 있었다. 김경민 교수는 용산기지의 10%(30만㎡)만 사용해 1만5천 채를 공급하자고 제안했다. 이 경우 용적률은 300%, 평균 주택 면적은 60㎡다. 김 교수는 “일부 부지에 공공주택을 공급해 이 땅의 공공성을 높이고, 용산공원의 유지운영비도 마련하는 것이 타당하다”고 말했다.

용산기지 공공주택의 크기는 전용면적 60㎡(이른바 24평형)를 평균으로 공급하자는 의견이 다수였다. 60㎡는 2~3인 가구 주택 규모로 국민임대주택의 최대 면적이다. 2019년 평균 가구원 수가 2.4명인 것과도 잘 맞는다. 국토교통부 통계를 보면 2019년 기준으로 2인 이하 가구가 58%, 3인 이하 가구가 78.7%에 이른다. 김성달 국장은 “용산기지 공공주택도 대부분 60㎡ 이하로 하고, 60~85㎡를 일부 공급하면 된다. 실제 크기는 수요에 따라 다양화할 수 있다”고 말했다.

입주 대상과 관련해선 대체로 청년층과 젊은 부부 중심으로 해야 한다는 의견이 많았다. 집값 폭등으로 가장 절망하고 불안해하는 세대가 청년층이며, 주택 문제로 결혼이나 출산도 위축됐기 때문이다.

이경훈 국민대 교수(건축)는 “집값이 폭등해 기존 자산이 없는 청년층과 젊은 부부들은 서울 밖으로 밀려나고 있다. 이들이 어떻게 삶을 즐기고 아이를 낳겠는가. 용산기지 공공주택의 절반 이상을 이들에게 몰아줘야 한다”고 말했다. 전강수 대구가톨릭대 교수(경제금융부동산)도 “현재 집값 폭등으로 젊은층이 엄청난 고통을 겪고 있다. 이들을 위한 공공주택을 공급하는 일이 가장 시급하다”고 말했다.

물론 입주 대상을 기존처럼 소득 기준으로 해야 한다는 전문가도 있었다. 김성달 국장은 “청년과 신혼부부에게 우선권을 주면 가장 중요한 소득 기준이 흔들린다. 아직 공공주택이 부족하므로 사회적 배려 대상을 중심으로 가야 한다. 소득이 괜찮은 사람들은 기존 집값이 떨어진 뒤 그 집을 매입하거나 임차하게 하는 것이 타당하다”고 말했다.

센트럴파크는 낡은 생각, 기존 건물 재생해야

용산기지에 공공주택을 공급한다면 아파트의 디자인이나 품질과 관련해서도 혁신이 필요하다는 지적이 나왔다. 기존 공공임대아파트는 품질과 디자인 수준이 낮다는 편견에 갇혀 있다. <우선 집부터, 파리의 사회주택> 저자인 최민아 토지주택연구원 수석연구원은 “프랑스에선 변두리의, 품질 낮은, 대단지 사회주택이 계층분리와 슬럼화를 강화했다고 보고 2000년 이후 좋은 입지와 좋은 디자인을 가진, 작은 단지의 사회주택을 집중 공급해왔다. 입주 대상도 전 국민의 70%에 이른다. 품질 좋은 사회주택 덕에 프랑스 도시의 계층분리가 완화된다는 평가가 나온다”고 말했다.

한편, 공공주택을 신축할 것이 아니라 용산기지를 재생하자는 파격적인 아이디어도 제시됐다. 최이규 교수는 “용산기지 안에 이미 건물 1천여 동이 있고 과거 2만~4만 명에 이르는 군인과 군무원, 대사관 직원과 그 가족이 살았다. 집과 숙소, 학교, 사무실, 상가, 체육시설 등 모든 생활시설을 갖춘 마을이다. 기존 건물과 녹지를 재생해서 공공주택과 공원으로 재활용하는 게 좋다”고 제안했다.

최 교수는 “재생은 기존 역사와 환경을 가장 덜 해치는 방식이고 비용도 가장 적게 든다. 재생 방식은 이미 독일의 반환된 미군기지에서 적용됐다”며 “뉴욕의 ‘센트럴파크’ 방식은 도시와 공원을 분리한 150년 전의 생각이다. 지금은 기존 도시의 낡은 건물과 거리를 재생하는 시대다. 용산공원에 대한 생각도 업데이트해야 한다”고 말했다.

3. 공공주택에 걸림돌은 무엇인가

용산기지 공공주택에 최대 걸림돌은 현실성이다. 1980년대 말 이후 여러 논란을 거쳐 ‘공원’ 용도로 확정했기 때문이다. 특히 용산공원특별법 제4조 2항은 “국가는 본체 부지를 공원 외 목적으로 용도 변경하거나 매각 등 처분을 해서는 안 된다”고 못박아놨다. 유홍준 용산공원조성추진위원장은 “현행법상 공공주택 건설은 불가능하다. 이미 법에 따라 설계안까지 나왔는데 임의로 변경할 수 없다. 다만 법 개정은 정치권과 국회의 일이므로 내가 뭐라고 할 수는 없다”고 말했다.

2011년 용산공원 국제설계공모 당선작과 기본설계, 종합기본계획 작성에 참여해온 최혜영 성균관대 교수(조경)는 “용산기지의 공원 용도는 지난 30년 동안 오랜 논란을 겪으며 결정된 것이다. 앞으로 서울이 어떻게 달라질지 모르는데, 일시적 필요로 공공주택을 지어서는 안 된다. 공원 용도를 오래 논의해온 것처럼 공공주택 공급도 긴 계획을 갖고 검토해야 한다. 현재 기지 반환 속도가 더디고 공공임대 이야기가 나오면서 공원 추진이 불안정한 상황이다”라고 말했다.

환경단체는 공원으로 기울어

환경단체도 용산기지 공공주택에 반대한다. 환경운동연합 정명희 생태보전국장은 “기후위기 시대에 도시공원은 매우 소중하다. 녹지는 온실가스와 탄소의 흡수원으로 도시의 열섬 현상을 완화한다. 오히려 도시공원을 늘려가야 한다. 서울의 주택 문제는 인구를 지방으로 분산하는 방식으로 풀어야 한다. 용산의 녹지는 그대로 둬야 한다”고 말했다.

미군 기지 반환이 늦어지는 것도 공공주택 건설에 큰 걸림돌이다. 애초 정부는 2018년까지 미군으로부터 용산기지를 모두 넘겨받아 용산공원 기본·실시 설계까지 마치고 이어 2019~2027년 3단계 공원 조성을 마무리해 개방할 계획이었다. 그러나 미군의 용산기지 반환 협상이 시작된 때가 2019년이고, 2021년 6월까지 전체 반환 대상 면적 203만㎡의 2.6%(5만3천㎡)만 반환됐다.

국방부의 유동준 시설국장은 “용산기지에서 미군이 떠난 뒤에도 환경조사 등 기지 반환 절차를 밟아야 한다. 한미연합사령부 부지가 2022년에 마지막으로 반환되므로 아직 반환 절차 완료 시점을 예단할 수 없다”고 말했다. 국토부의 용산공원추진단 문유진 기획총괄과장도 “반환 시기를 알 수 없어 공원 조성 일정을 확정하지 못한다”고 말했다.

최은영 한국도시연구소장은 “공공주택 수요는 긴급한데 용산기지 공공주택 공급은 언제 될지 알 수 없다. 단기적으로는 용산역 정비창이나 다른 부지를 활용해 대응해야 한다. 용산기지 공공주택은 우리가 그 땅을 실제로 사용할 수 있을 때 판단해도 늦지 않다. 그 사이 서울 인구가 줄 수도 있고, 집값이 내려갈 수도 있다”고 말했다.

김규원 선임기자 [e-mail]