오미크론 대유행, 정치와 애도의 시간

‘목소리 없는 이들의 팬데믹’ 지나온 2년, 대중적·민주적 토대 만드는 ‘팬데믹 정치’ 시급

2022년 2월18일 서울 용산역 임시선별검사소에서 시민들이 코로나19 검사를 받기 위해 줄을 서서 기다리고 있다. 한겨레 김명진 기자

오미크론 변이가 등장하기 앞서 2년여간, 한국의 코로나19 대응 정책은 초기 대처 양식이던 ‘장기 억제 전략’에서 근본적으로 벗어난 적이 없었다. 2021년 가을 전국적으로 델타 변이가 지배적이 되면서 백신 접종을 통한 이른바 ‘집단면역’ 달성이 어려워졌고, 이에 따라 확진자 감소에서 중환자 발생 최소화로 방역 정책의 목표를 바꾸는 ‘단계적 일상회복’(위드 코로나)이 시행됐다. 그러나 ‘단계적 일상회복’을 시행한 지 한 달이 채 안 돼 의료체계에 실질적 위협이 발생하자 정부는 기존 기조(거리두기 강화와 행정명령에 의한 병상 동원)로 회귀했다. 확진자 감소라는 관성적인 목표에서 벗어나지 못한데다, 무증상·경증 환자는 물론 중환자가 대량 발생할 경우에 제대로 대비하지 않은 탓이다.

수동적인 대응 전략 변경

‘특별방역대책’(이른바 긴급멈춤)이 종료되기도 전에 맞닥뜨린 오미크론 변이 유행은 한국의 방역 정책에 질적인 변화를 촉구했다. 하루 10만 명 이상 확진자가 발생해 기존과 같은 엄격한 접촉자 추적-격리가 어려워졌고, 무증상·경증 환자의 입원 또는 생활치료센터 같은 격리시설 수용도 물리적으로 불가능해졌다. 유전자증폭(PCR) 검사만으로는 급증하는 검사 수요를 충족할 수 없었다. 정부의 ‘오미크론 확산 대응 전략’은 이를 인정한 결과다. 역학조사는 자기기입식으로 변경했고, 입원 요인이 없는 확진자는 재택치료를 기본으로 하며 최소한의 서비스만 제공한다. PCR 검사는 60살 이상 등 우선검사대상자에게만 제공하고 그 밖의 경우에는 신속항원검사를 받도록 했다. 신속항원검사는 정확도 논란에서 자유롭지 않다.

‘단계적 일상회복’이 델타 변이 등장에 따른 수동적인 반응이었다면, 이번 대응 전략의 급격한 변동 역시 오미크론 변이 등장에 따른 불가피한 선택이었다. 불행 중 다행으로, 오미크론 변이 유행이 외국과는 한 달여 시차를 두고 이뤄짐으로써 시간을 벌었고, 소수지만 지역 현장과 임상에서 꾸준히 전략의 전환을 고민해온 이들 덕택에 우리는 이번 위기에 대응할 정책 아이디어와 실행안을 손에 쥐고 있었다. 그러나 대응 전환이 선제적 사고의 발로가 아니었다는 사실은 델타 변이 때와 마찬가지로 그런 아이디어가 효과적이고 일관적으로 현장에 안착하는 데 난관이 있을 것을 시사한다.

이 과제를 다루려면 정부와 전문가 사이에 충분한 인식 공유와 그에 입각한 협력이 필수적이다. 나아가 사회 구성원이 새로운 현실을 만들어나가는 데 필요한 판단(Informed Decision)을 할 수 있도록 해당 정보를 제공하는 동시에, 시민 스스로 적극적으로 목소리를 낼 수 있는 제도적 장을 마련할 필요가 있다. 말하자면, 이 과정은 충분히 효과적이되 충분히 민주적이어야 한다. 우리가 종종 투표와 동일시하는 ‘정치’는 이를 포괄적으로 다루는 영역이다.

2022년 2월14일 정은경 질병관리청장이 코로나19 정례 브리핑에서 4차 백신 접종과 관련해 설명하고 있다. 연합뉴스

과소한 정치, 상충된 메시지

그러나 한국 방역에서 정치는 늘 과소했다. 그 결과, 코로나19 대응의 의사결정이 백신과 치료제 같은 기술적 해법에 크게 의존하는 경향을 보인 반면, 해당 정책의 시행에 따라 사회적으로 발생하는 상이한 이해관계 충돌, 가치판단에 따른 상충관계, 윤리적 딜레마는 쉽게 간과되거나 논의의 주변에 머물렀다. 우리는 이런 현상을 ‘메디컬리제이션’(Medicalization)이라고 명명한다.

광고

예컨대 확진자 수가 많이 늘어날 때마다 정부는 합리적인 행동지침을 제공해 자발적 순응을 유도하기보다 확진자와 위중증환자 발생 규모, 중환자 병상 가동률 같은 의료체계 여력을 제시하며 방역 강도를 강화했다. 이 과정에서 되풀이된 “향후 2주가 고비” 또는 “이번이 마지막 위기”란 말은 부적절한 위기 소통일 뿐 아니라 대중의 정책적 순응을 마땅히 일어나야 할 상수로 부당전제하는 오류를 담고 있다. 사회경제적 비용을 불균형적으로 떠안은 소상공인·자영업자와 종사자로 대표되는 집단의 희생을 적합한 보상 없이 지속해서 요구한 것도 메디컬리제이션이 야기한 문제 중 하나다. 이런 관행이 2년간 지속된 이상 “확진자 수만을 보고 너무 불안해하지 말라”거나 “조금만 더 협조해달라”는 당국의 상충된 메시지를 대중이 별다른 혼란이나 우려, 또는 반발 없이 수용하리라 기대하는 것은 현실적이지 않다.

오미크론 대응 단계에서 당장 핵심 이슈로 부상한 확진자 ‘홈케어’(재택치료)의 전면화와 안정적 운영은 병리학적 또는 생물학적 접근만으로는 달성할 수 없다. 급증하는 확진자 때문에 시행된 홈케어 체계 아래에선 젊고 기저질환이 없는 경증환자에겐 동네의원(1차)이 비대면 진료를, 고령이거나 기저질환이 있는 환자에겐 지역병원(2차)이 대면 진료를 제공한다. 중환자 진료는 기존과 같이 상급종합병원(3차)의 몫이다. 호흡기질환에 일반적으로 적용되는 의료전달체계를 따를 때 환자 급증에 훨씬 효과적으로 대처할 수 있다.

그러나 적어도 두 가지 문제가 해결되지 않는다면 홈케어의 지속가능한 운영은 난망하다. 첫째, 지역사회 기반 모형을 안착시키려면 지방정부와 공급자가 현지 사정에 맞는 충분한 권한을 행사할 수 있다는 인식이 수용돼야 한다. 중앙정부와 광역지자체가 모든 정보를 통제하는 기존 하향식 의사결정 구조는 지방정부의 재량권 행사를 어렵게 한다. 둘째, 홈케어의 안착을 위해선 코로나19 위험에 대한 대중적 인식이 정책 변화에 조응해 바뀌어야 한다. 예컨대 옆집에 코로나19 환자가 가족과 함께 격리 중이라면 별다른 거부감 없이 이들과 매일 엘리베이터를 같이 탈 수 있는가? 동네의원을 찾는 일반 환자들이 같은 장소에서 확진자와 함께 치료받는 사실을 흔쾌히 받아들일 수 있는가? 확진자가 발생할 때마다 시설 폐쇄를 당연하게 여겨왔던 의사들이 코로나19 진료에 적극적으로 참여할 수 있는가? 그간 정부의 위기 소통 방식은 개개인에게 차별적으로 적용되는 질병의 위험을 고려한 대응책을 마련하는 대신, 코로나19의 사회적 위험을 지속적으로 강조해 집단적 협조를 이끌어냈다. 대다수가 앞의 질문들에 선뜻 그렇다고 답하기 어려운 이유가 여기에 있다.

‘국난 극복’ 방역 정당성 잃어

백신 정책에서도 유사한 문제가 발견된다. 델타 변이 등장 이후 “집단면역을 통한 일상회복”이 불가능하다는 사실이 알려졌는데도, 정부는 높은 백신 접종률을 사실상 팬데믹 대응의 만병통치약처럼 간주하는 시각을 놓지 않았다. 위기 소통 전략의 관점에서 정부와 전문가들은 ‘백신으로 달성할 수 있는 것과 달성할 수 없는 것’을 현실적으로 판단해, 이를 바탕으로 예방접종의 중요성과 필요성을 설득했어야 한다.

그러나 실제로는 오래되고 편리한 해법, ‘국난 극복’을 위해 동참을 호소하는 국가주의적 수사가 적극적으로 활용됐다. 백신 접종에 따른 이상반응을 다루는 정부의 접근이나 방역패스 적용을 둘러싼 법정 공방에서도, 의학적 판단에 논의의 초점이 맞춰졌지만 정책의 대중적 수용성은 충분히 고려되지 않았다. 무시할 수 없는 일부가 백신 접종에 대한 불안과 거부감을 가진 상황에서, 접종률이 애초 공언한 70%를 크게 상회한 지금까지도 약속했던 감염병 유행의 안정적 통제가 어려워졌음을 확인한 대중이 정부에 대한 신뢰를 거두는 건 그리 놀랍지 않다.

팬데믹 3년차에 접어들면서 방역 정책의 ‘정당성’이 흔들리는 현상이 관찰된다. 최근 경기도와 서울대 보건대학원이 수행한 코로나19 인식조사에 따르면, 감염병 위기 대응의 주체로서 정부를 신뢰하냐는 질문에 53.8%만이 “그렇다”고 답했다. 이 수치는 2020년 5월 79.9%에서 26.1%포인트나 하락한 것이다. 대선을 앞두고 여야 후보들이 공히 정부의 코로나19 대응을 비판하며 저마다 새로운 해법을 제시하는 것도 기존 방역 정책이 대중의 지지를 잃고 있음을 방증한다. 우리는 이를 그간의 코로나19 대응 기조, 특히 방역의 취약한 대중적·민주적 토대에 관한 대중의 비판적 평가가 본격적으로 표출되는 현상으로 이해한다. 오랫동안 정부가 진지한 문제로 인식한 바 없는, 적어도 네 가지 정치적 과제의 대안 제시가 요구된다.

광고

손실보상은 정교한 기준에 입각해

첫째, 방역패스 시행으로 촉발된 백신(정책)에 대한 불신과 거부감을 해소해야 한다. 청소년 방역패스 적용을 발표한 이래 백신 접종을 둘러싼 갈등이 표면화해 방역패스의 효력에 대한 법정 공방으로 이어졌다. 법원이 방역패스의 효력 정지 신청을 인용함에 따라 일부 시설과 연령대에 대한 방역패스 적용이 중지됐다. 정부는 방역 정책에 대한 찬반이 이데올로기나 지지 세력에 따라 극명히 갈리는, 이른바 정치적 분극화를 염두에 두지 않고 정책을 추진한 것으로 판단된다. 문제는 방역패스 논란에서 법원 결정을 지지하는 사람이 결코 적지 않고, 그들이 모두 백신 효과를 부정하는 이른바 ‘안티백서’도 아니라는 점이다.

2022년 1월 <네이처 메디슨>에 실린 프랑스 사례 연구는 이에 관해 적잖은 시사점을 준다. 프랑스에서 방역패스는 2021년 8월부터 시행됐다. 이 연구(최소 백신을 1회 이상 접종받은 성인 1619명을 대상으로 2021년 9~10월 조사)에 따르면, 방역패스 시행이 접종률 제고에 기여한 것은 분명하지만, 어쩔 수 없이 백신을 맞았다거나(reticent) 접종을 받아야 하는 현실에 화가 났다고(angry) 응답한 기접종자의 비율은 방역패스 시행 이전보다 20%포인트 이상 크게 증가했다. 이는 방역패스가 접종 주저 심리를 감소시키지 않았을 뿐 아니라 오히려 대중의 전반적인 접종 의사를 악화한 것으로 해석할 수 있다. 3차 접종의 명확한 효능에도 불구하고 청년층의 낮은 접종률, 점점 가시화하는 4차 이상 접종(또는 연례 접종)에 대해 감지되는 거부감은 개인의 자율성을 고려하지 않은 정부의 하향식 정책 관행과 비일관적 소통 방식이 한계에 도달했음을 시사한다. 이는 향후 백신 접종 프로그램의 안정적 운영을 저해할 가능성이 크다. 접종을 둘러싼 정책의 비판적 성찰과 개선은 향후 팬데믹 대응을 위해 시급히 해소해야 할 과제다.

둘째, 정부는 자영업자와 소상공인의 경제적 지위 하락을 어떻게 다룰지 명확하고 구체적인 대안을 제시해야 한다. 자영업도 세부 업종별로 피해가 다르다. 팬데믹 기간에 매출이 늘어난 곳도 분명 존재하며, 이는 상대적으로 많은 손해를 입은 영세한 사업장과 구분해야 한다. 반면 노래방, 피시(PC)방, 주점 같은 업종은 영업시간 제한에 따라 가장 큰 매출 감소를 겪었다.

정부는 현지조사를 통해 업종별 피해를 면밀히 파악하고 그에 상응하는 적절한 보상에 나서야 한다. 정교한 기준에 입각하지 않은 일괄적인 손실보상금 지급은 피해에 대한 경제적 지원이라는 소기의 목적을 거둘 수 없다. 또한 세부 업종의 차이를 간과함으로써 불공정 정서를 낳을 수 있다. 피해 자영업자의 상당수는 팬데믹 이전까지 중산층 이상의 경제생활을 영위했던 사람들이다. 중간계급의 지위 하락은 사회적 불평등의 악화로 이어진다. 2021년 하반기 이래 피해 자영업자의 집합행동이 규모와 빈도에서 증가한다는 점을 고려하면, 이는 정부의 정치적 정당성도 위협한다. 자영업자·소상공인의 피해를 전 사회적 연대를 요구하는 이슈로 풀어내는 정치적 역량이 필요한 이유다.

광고

유가족에게 슬퍼할 권리를

셋째, 장례를 치르지 못한 6500명 이상의 사망자 유가족에게 국가적 애도를 해야 한다. 정부의 장기 억제 기조는 사망자 수 최소화를 최우선 정책과제로 삼아왔다. 그에 따라 충분히 고려할 여지가 없었던 대표적 사례가 사망자에 대한 ‘선 화장, 후 장례’ 원칙의 고수다. 2022년 1월27일에야 2년 가까이 지속된 이 지침이 개정됐다.

코로나19 사망자의 유가족 상당수는 입원치료 기간에도 매우 제한적인 면회만 허용됐을 뿐 아니라 일반적인 장례 절차를 밟지 못했다. 이런 경험은 비통, 분노, 죄책감 등의 감정으로 이어져 환자가 숨진 이후에도 유가족의 정신건강에 장기적이며 깊은 악영향을 미친다. ‘슬퍼할 권리’를 박탈당한 유가족의 고통은 정부 지침을 따른 결과이며, 이는 사회 전체의 안전을 위해 이뤄진 조치다. 그렇다면 충분한 애도의 기회를 잃어버린 이들을 위로하고 그 기여를 인정하는 일은 사회 구성원을 대표해 정부가 마땅히 수행해야 할 책무다.

마지막으로, 팬데믹에 따라 비대해진 행정권한의 범위를 재설정해야 한다. 정부는 지난 2년여 동안 ‘감염병의 예방 및 관리에 관한 법률’을 여덟 차례 개정했다. 이를 통해 방역수칙 위반에 따른 행정처분뿐 아니라 형사처벌까지 가능해졌다. 행정부가 가용할 권한의 범위가 단기간에 크게 확대됐다. 이는 방역 조치를 위해 불가피한 선택이었다고도 볼 수 있으나, 메디컬리제이션의 후과로 이 쟁점에 관한 사회적 논의가 절대적으로 부족했다는 데는 별다른 이견이 없다.

2022년 1월22일(현지시각) 프랑스 파리에서 시민들이 백신패스에 반대하는 시위를 벌이고 있다. REUTERS

억눌린 외침을 동력으로

이렇게 비대화한 행정권한이 코로나19 위기 중은 물론이고 이후에도 야기할 역효과에 주목해야 한다. 특히 방역 정책의 집행이라는 명분은 종종 사회적 취약계층의 정치적 자유를 억압하는 결과로 이어졌다. 집회와 시위 외에 자신의 목소리를 전달할 수단이 없는 이들에게 이는 단순한 권리 침해가 아니라 생존 자체의 위협이다. 그 밖에 행위에 따른 위험에 비해 과도하게 억제돼온 문화활동, 종교활동, 청년층의 사교활동 같은 일상도 시급히 복구돼야 할 영역이다. ‘위드 코로나’ 국면의 새로운 현실에서 개인의 기본권을 어떻게, 그리고 얼마나 제약할 수 있느냐는 질문에 대해 더 활발한 논의가 절실하다.

‘정치의 과소’로 인해 한국 사회는 처음부터 줄곧 목소리 없는 자들의 팬데믹(Pandemic of the Unheard)을 지나왔다. 생의학점 관점에 매몰된 보건의료 대응은 특정 집단에 지나치게 긴 시간 동안 피해를 전가하는 결과를 낳았다. 초·중등학생의 교육 단절부터 정신건강, 장애인과 면역저하자의 일상 보장, 팬데믹 장기화에 따른 경제적 피해, 정치사회적 기본권의 제한까지 종합적인 논의가 절실한 이슈는 여전히 산재한다.

본격적인 ‘팬데믹 정치’는 오미크론 유행이라는 새로운 국면에서 그들이 조직화해 다른 목소리를 내면서 시작됐다. 이는 그간 억눌린 많은 사회적 쟁점이 이전보다 정치화한다는 것을 의미한다. 이번 위기가 쉽게 끝나지 않거나 또 다른 위기가 더 짧은 주기로 찾아올 가능성이 존재한다. 게다가 현재의 경험이 사회적이고 집단적인 기억으로 자리잡아 미래의 결정과 선택에 영향을 미친다는 점을 고려하면, 감염병 위기 대응의 대중적·민주적 토대를 구축하는 ‘팬데믹 정치’의 시급성은 아무리 강조해도 지나치지 않다. ‘목소리 없는 자’들의 외침을 발전의 동력으로 바꾸기 위해서는 ‘더 좋은 정치’가 ‘더 많이’ 필요하다.

정웅기 미국 존스홉킨스대학 보건정치·정책 전공, 장영욱 대외경제정책연구원 부연구위원

김상준 영국 런던정치경제대학 보건경제·정책 전공

광고