토건세력의 밥그릇 만들기?

2011년 12월 경북 영양과 영덕에서 상경한 주민들이 서울 세종로 정부중앙청사 앞에서 국토해양부의 영양·달산댐 건설 계획 철회를 요구하는 기자회견을 열고 있다. 김태형 기자

“이 얼마나 경이롭고 장엄한 광경인가. 오직 신념과 용기를 지닌 국민만이 성취할 수 있는 위대한 업적이 아닌가.”

1954년 인도 펀자브 지방의 난갈 운하 개통식에 참석한 인도 총리 자와할랄 네루의 목소리는 설렘과 흥분으로 격하게 요동쳤다. 그가 “장엄”하고 “위대”한 스펙터클로 격찬한 대상은 운하 개통에 맞춰 위용을 드러낸 바크라댐이었다. 애국적 수사로 가득한 제3세계 지도자의 헌사와 함께, 1935년 9월 후버댐 방문길에 미국 대통령 프랭클린 루스벨트가 남긴 말도 두고두고 회자된다. “왔노라, 보았노라, 압도됐노라”(I came, I saw, and I was conquered). 6600만t의 콘크리트가 들어간 이 댐은 당시 지구상에서 가장 큰 콘크리트 구조물이었다. 후버댐 건설 이후 세계 각국에는 대형 댐 건설이 열병처럼 번졌는데, 나일·인더스·유프라테스 등 ‘4대 문명’의 젖줄 역시 예외는 아니었다.

전 지구적 댐 축조 바람은 이제 막 경제성장의 가파른 궤도에 진입한 동아시아의 변방 국가를 비껴가지 않았다. 1972년 11월 ‘동양 최대의 사력(沙礫)댐’으로 선전된 소양강댐 담수식에서 대통령 박정희가 남긴 축사는 18년 전 네루의 난갈 운하 개통사를 고스란히 옮겨놓은 듯했다. “여기, 또 하나 우리 인간이 대자연에 엄청난 도전을 하여 인간의 의지로써 자연을 극복하고 개가를 올린 산증거를 우리는 눈앞에서 보고 있다.”

MB 정부 때 댐 건설 억제 기조 뒤집혀

소양강댐 완공으로 정점을 찍은 한국의 대규모 댐 역사(役事)는 1990년대 중반까지 이어졌다. 1966~75년 197건이던 대형 댐 건설 건수가 1976~85년 266건, 1986~95년 216건으로 여전히 높은 수준을 유지한 것을 봐도 알 수 있다. 하지만 제한된 물길에 무한정 댐을 쌓을 수는 없는 노릇이었다. 1990년대 후반부터 댐 건설은 눈에 띄게 줄었고, 재산 피해와 생태계 교란 등으로 인한 반발이 거세져 건설 계획이 발표될 때마다 극심한 진통에 휩싸였다. 주민·환경단체와 갈등을 빚다 2000년 백지화된 동강댐(강원 영월), 1990년대 말 임진강 홍수 통제를 명분으로 추진되다가 주민과 시민단체의 반발에 부딪쳐 10년 넘게 표류했던 한탄강댐(경기 연천)이 대표적이다.

달라진 사회 분위기를 의식한 듯, 댐 건설 주무부처인 건설교통부(현 국토해양부)도 2006년 확정한 수자원종합계획에서는 댐과 제방 축조 위주의 구조적 대책에서 벗어나 다양한 비구조적 대책을 모색하겠다는 뜻을 밝혔다. 이에 따라 수자원종합계획을 근거로 2007년 작성된 댐건설장기계획(2007~2011)은 댐 건설 예정지를 고시하지 않았다. 당시 계획 수립 과정에 참여한 환경단체 관계자는 “10개가 넘는 댐 예정지를 무더기로 발표했다가 논란을 빚은 2002년 종합계획보다 확실히 진일보한 것이었다”고 회고했다.

하지만 댐 건설 억제 기조가 뒤집히는 데는 긴 시간이 필요하지 않았다. 새로 취임한 토건기업 최고경영자(CEO) 출신의 대통령은 자신의 임기를 4대강 물줄기를 파헤치는 것으로 시작했다. 물 부족을 해소하고 홍수를 조절한다는 명목으로 4대강 줄기에 16개의 댐(보)을 쌓고 바닥을 준설하는 대규모 토목사업이었다. 이 사업은 이명박 정부 임기 내내 여당과 야당, 정치권과 시민사회의 첨예한 갈등을 유발했다. 임기 마지막 해인 2012년 이명박 정부는 4대강 사업 완료를 선언하고 사업본부를 해체했다. 하지만 그것으로 끝이 아니었다.

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18대 대통령 선거일을 이틀 앞둔 지난해 12월17일 국토해양부는 중앙하천관리위원회를 열어 6곳의 댐 건설 예정지가 고시된 ‘댐건설장기계획(2012~2021년)’을 심의 확정했다. 예정지 6곳에는 주민과 환경단체의 반발로 진통을 겪고 있는 경북 영양의 장파천(영양댐)과 영덕의 대서천(달산댐), 경남 함양의 임천(문정댐·일명 지리산댐)이 포함됐다. 대서천과 장파천은 각각 댐 건설을 위한 타당성조사와 예비타당성조사를 마친 상태며, 임천은 현재 예비타당성조사가 진행 중이다. 나머지 3곳은 전남 구례 내서천과 강원 평창 오대천, 충남 청양 지천이다. 세종시 출범 등을 이유로 최근 일부 정치인들이 용수댐 건설 여론을 지피고 있는 청양 지천과 달리, 내서천과 오대천은 지금까지 댐 후보지로 한번도 오르내린 적이 없는 지역이다.

지리산 남과 북, 평창 오대천 포함

갑작스런 댐 예정지 고시에 해당 지역 주민들은 물론 지자체조차 황당하다는 반응이다. 장동태 구례군 건설방재과장은 “2012년 상반기쯤 한국수자원공사 직원들이 내려와 중장기계획에서 내서천을 댐 후보지로 검토하고 있다며 반응을 떠보길래, 말도 안 되는 소리라며 펄쩍 뛰었다. 주민과 지자체 의견은 전혀 듣지도 않고 이렇게 일방적으로 결정하는 게 어디 있냐”고 했다. 오대천 댐예정지가 있는 평창군의 반응도 비슷했다.

군 관계자는 “지난해 수자원공사에서 나왔을 때, 군과 주민들이 원하는 것은 대관령 지역의 소규모 식수 전용 댐이라는 점을 분명히 밝혔다. 9천만t 규모의 홍수 조절 댐을 오대천에 짓는다는 건 며칠 전 신문을 보고야 알았다”며 당황스러워했다.

환경단체는 내서천·오대천 모두 국립공원 인접 하천으로 희귀 동식물이 서식하는 생태계의 보고라는 점을 우려한다. 오대산과 발왕산 골짜기에서 발원해 평창군·정선군을 가로지르는 오대천은 멸종위기종인 열목어와 천연기념물 수달의 서식지다. 2000년대 들어 젊은이들이 즐겨 찾는 급류 래프팅 명소로도 이름이 높다. 댐 건설이 추진될 경우 1990년대 말 동강댐과 비슷한 논란이 불거질 게 뻔하다.

두 곳의 댐 예정지(구례 내서천·함양 임천)를 품고 있는 지리산 권역은 상황이 더 심각하다. 반야봉에서 발원해 피아골을 거쳐 섬진강으로 흐르는 구례 내서천은 수달과 하늘다람쥐 등 희귀 동물이 자주 출몰하는 곳이다. 지리산 반달곰 서식지와도 가깝고, 하천유역에 국보 2점을 보유한 고찰 연곡사도 있다. ‘국립공원을 지키는 시민의 모임’의 윤주옥 사무처장은 “생태와 역사, 문화의 보고인 지리산의 남북쪽에 동시에 댐을 짓겠다는 발상이 대체 누구 머리에서 나온 것인지 궁금하다”고 했다.

세계댐위원회 “효과에서 개발 가치 의심”

문정댐 예정지가 있는 임천은 댐이 건설될 경우 지리산 국립공원구역 1만㎥가량이 수몰될 수 있다는 주민과 환경단체의 주장이 지난해 제기돼 파장을 겪었다. 정부가 밝힌 댐의 용도(남강 홍수 조절)와 달리 부산시 식수원으로 계획된 것 아니냐는 의혹도 불거졌다. 주민과 환경단체, 불교계, 귀촌 문화 예술인 등을 중심으로 댐 백지화 대책위원회가 꾸려져 있다.

댐이 생기면 이 일대 비경이 고스란히 물에 잠기게 된다. 댐 건설의 근거가 되는 수자원장기계획의 폐기를 촉구하며 시위를 벌이는 문정댐 예정지 주민. 김태형 기자

영양 장파천의 영양댐 예정지는 지난해 11월 국회 국토해양위에서 타당성조사 예산 26억7천만원이 통과됐다. 영양댐 반대 대책위의 김형중 위원장은 “토건업자 출신 군수가 관변단체를 동원해 서명을 받고 ‘주민 80%가 찬성한다’는 논리를 앞세워 사업을 밀어붙이고 있다”고 했다. 대책위는 수몰 예정지 주민들과 환경단체, 종교계 인사들로 꾸려져 있는데, 지난해 11월 예산안 삭감을 요구하며 상경시위를 벌이기도 했다.

전문가와 환경단체는 정부가 확정한 댐건설 계획을 두고 의구심을 거두지 않는다. 박창근 관동대 교수(토목공학)는 “대통령 선거를 겨우 이틀 남겨두고 논란의 여지가 큰 계획을 환경단체나 반대 의견을 가진 전문가들과 토론도 없이 통과시켰다. 정권이 어디로 가든 댐 건설을 기정사실화하겠다는 의도”라고 했다. 서재철 녹색연합 자연생태국장은 “MB 정권 5년간 토건세력 배를 불려준 4대강 사업이 마무리되니, 새로운 먹잇감이 필요했을 것”이라고 했다.

염형철 환경운동연합 사무총장은 10년 주기로 수립되는 댐건설장기계획이야말로 반드시 사라져야 할 개발시대의 유물이라고 말한다. “댐건설장기계획은 1960년대 경제개발계획과 비슷하다. 댐이 국가에 반드시 필요한 기간 시설물이란 것을 전제하고서, 일정 기간 안에 반드시 일정 규모로 지어나가야 한다는 논리를 깔고 있기 때문이다. 그런데 댐이 정말 그렇게 필수불가결한 시설물인가. 그렇지 않다는 게 이미 세계적으로 공인된 사실이다.”

실제 세계댐위원회(WCD)가 2001년 펴낸 ‘댐과 발전’이란 보고서조차 “댐은 효과와 형평성에서 개발의 가치가 의심스러우니 댐 계획은 대안을 충분히 검토하는 과정에서 결정해야 한다”고 권고한다. 댐 건설이 불가피한 경우에도 “사회적 동의를 구하고, 댐의 운영 과정에서도 정기적인 성과분석을 통해 효과를 검증해야 한다”는 것이다.

댐 건설로 이득 취하는 ‘댐 마피아들’

댐 건설에 따른 부작용과 후유증은 국내에서도 보고되기 시작한 지 오래다. 생태계 파괴, 기후변화에 따른 농작물 피해와 호흡기 질환 증가, 시설 노후화에 따른 안전도 악화, 수압 상승에 따른 지반 불안정 심화 등이다. 입지 선정과 보상 과정에서 불거지는 사회적 갈등도 심각하다. 게다가 한국은 국토 면적 대비 댐 밀도가 세계에서 가장 높은 국가다. 적합지마다 이미 댐이 들어선 상황이라 더 이상의 신규 건설은 수리공학적 효용을 충족시킬 수 없다는 게 중론이다.

상황이 이런데도 댐 건설이 꾸준히 추진되는 것은, 이 과정에서 이득을 취하는 세력이 있기 때문이다. 댐 정책 주무부처인 국토해양부, 건설·관리 주체인 한국수자원공사를 위시한 각종 개발공사들, 대규모 건설회사, 지역 토건업자, 개발사업으로 정치적 지지를 얻으려는 정치인, 댐 사업과 관련해 각종 용역에 참여하는 학자들, 광고 수주로 이익을 얻는 언론 등이 그들이다

‘댐 마피아’로 불리기도 하는 이들은 홍수와 가뭄에 대한 국민의 상식을 적극 활용해 댐 건설을 정당화한다. 홍성태 상지대 교수는 댐 마피아가 유포하는 전형적 논리로 ‘물부족론’과 ‘댐 만능론’을 든다. 실제 영양댐 추진 과정에서 보여준 정부의 말 바꾸기는 이들 논리가 얼마나 편의적 가정에 근거한 것인지를 보여준다.

애초 정부는 영양댐 건설을 추진하며 확보 수량의 99%를 구미산업단지에 공급할 계획이었다. 그런데 사업 추진 과정에서 ‘대구·경북 맑은 물 공급 계획’이 별도로 수립돼 구미산단 용수계획이 마련되자, 댐의 목적 자체가 사라져버렸다. 그러자 정부는 예비타당성조사 도중 물 공급 대상지를 댐 예정지에서 180km나 떨어진 경산산업단지로 변경했다.

문제는 정부가 10조원이 넘는 사업비를 투입해 풍부한 수량을 확보했다는 낙동강 물줄기가 경산산단에서 겨우 30km 거리에 있다는 사실이다. 물 부족을 해소하겠다며 4대강 사업을 벌여놓고, 정작 필요한 물은 4대강이 아닌 원거리에 댐을 지어 끌어오겠다는 식이다. 이번 댐 건설 계획을 두고 ‘토건세력의 밥그릇 만들기’란 비판이 나오는 것도 이 때문이다.

영양댐 건설비용, 낙동강 용수 시설 건설비 2배

영양댐 예정지인 경북 영양군 수비면 장파천의 늦가을 풍경(왼쪽). 영양댐반대대책위원회 제공

국토해양부 관계자는 1월2일 <한겨레21>과 한 통화에서 영양댐 논란과 관련해 이렇게 해명했다. “경산산단에 낙동강 물을 공급하려면 2천억원 정도의 시설비용이 추가로 들어간다. 반면 영양댐은 ‘기존 시설’을 활용하면 되고 홍수 조절 효과까지 있기 때문에 낙동강물을 쓰는 것보다 경제성이 있다.”

그런데 이상하다. 영양댐은 아직 착공도 안 한 상태니 ‘기존 시설’이 있을 리 없다. 영양댐을 짓는 데 앞으로 투입되어야 할 사업비만 4천억원이다. 국토해양부 관계자가 낙동강에 용수 공급 시설을 추가로 짓는 데 들어간다고 한 비용의 2배다. 더구나 정부의 예비타당성조사 과정에서 밝혀진 영양댐의 홍수 조절 편익은 연간 1억6천만원에 불과하다. 대체 낙동강 물보다 영양댐 물을 경산에 공급하는 게 경제성이 있다는 이들의 셈법은 어떻게 가능했던 것일까.

국내 댐의 역사와 현황
국토 면적 대비 댐 밀도 세계 1위

신규 댐 건설 예정지

우리나라는 과거부터 벼농사에 필요한 용수 공급을 위해 계곡이나 하천에 소규모 흙댐을 지어왔다. 역사서에 등장하는 최초의 댐은 신라가 축조한 것으로 <삼국사기>에 기록된 전북 김제의 벽골제다. 이 밖에 눌제(전북 정읍), 황등제(전북 익산), 의림지(충북 제천), 대제지(경북 의성), 수산제(경남 밀양) 등이 비슷한 시기에 만들어진 흙댐들이다. 고려·조선조에는 특별한 축조 기록이 없지만, 중앙정부 산하에 별도의 관청이 있어 수리시설을 관리해왔다.
근대식 댐의 역사는 일제강점기와 함께 시작했다. 조선총독부는 식량 증산을 위해 256개의 관개용 댐을 지었는데, 이 가운데 대형 댐이 63개였다. 관개용 댐이 대부분 남한 지역에 건설된 것과 달리, 수력발전용 댐은 북한 지역에 주로 지어졌다. 압록강 수계의 부전강댐(1929년), 장진강댐(1936년), 허천강댐(1940년) 등이 대표적이다. 해방 뒤 정치적 혼란과 재정난 등으로 한동안 중단됐던 댐 건설은 한국전쟁 이후 외국 원조가 늘며 재개된다. 1957년 충북 괴산에 축조된 괴산댐은 국내 기술로 지은 최초의 수력발전용 댐이다.
댐 건설이 폭발적으로 늘어난 것은 경제성장이 본격화된 1960년대부터다. 1965년 ‘수자원개발 10개년 계획’ 수립이 결정적 계기가 됐는데 이에 따라 1966~75년 197개, 1976~85년 266개의 댐이 축조됐다. 춘천·의암·화천·청평댐 등 북한강 수계에 들어선 발전용 댐이 이 시기에 만들어진 대표적 댐들이다. 용수공급·전력생산·홍수조절 등 2개 이상의 용도를 가진 다목적댐은 1965년 섬진강댐이 최초인데, 한강·낙동강·금강·섬진강 수계 등에 20개가 건설됐다.
댐의 소재지를 행정구역별로 분류하면 경북이 가장 많고 경남, 전남, 전북, 충남, 충북, 경기, 강원 등의 순이다. 경상 지역에 댐이 많은 것은, 강수량이 다른 지역보다 적고 하천의 경사도가 상대적으로 큰 지형적 특성과 관련이 깊다.
댐의 관리기관은 용도에 따라 다르다. 다목적댐은 한국수자원공사, 생공용수(生工用水)댐은 한국수자원공사와 지방자치단체, 농업용수댐은 한국농어촌공사, 발전용댐은 한국수력원자력에서 각각 건설·관리 책임을 맡고 있다.
전국 각지에 산재한 1만8천여 개의 댐과 저수지 가운데 국제대형댐위원회(ICOLD)의 기준에 따라 대형 댐(높이 15m 이상)으로 분류되는 것은 1200여 개에 달한다. 보유량으로 따지면 세계 7위, 국토 면적 대비 댐 밀도는 세계 1위다. 문제는 이처럼 조밀한 댐 밀도에도 불구하고 홍수 피해 규모는 갈수록 늘고 있다는 사실이다. 댐의 수리공학적 효용성이 터무니없이 과장됐다는 지적은 그래서 나온다.이세영 기자 [e-mail]