국적의 두 얼굴

1947년 10월 남조선과도입법의원 법제사법위원회는 미군정의 요청으로 훗날 대한민국 국적법의 모체가 될 ‘국적에 관한 임시조례안’을 심의한다. 정부 수립을 위한 총선거 실시를 앞두고 ‘국민’(조선인)의 경계를 설정하는 것이 시급했기 때문이다. 거주 외국인이 극히 적고 일본인은 대부분 본국으로 철수한 뒤였으니, 조선인과 외국인을 구분하는 것은 큰 문제가 되지 않았다. 쟁점은 조선인이면서 입양·결혼·혼외출산 등으로 일본국적을 취득한 사람들을 어떻게 처리할 것인지였다. 난상토론이 벌어졌다.
　
그들에게 불이익을 주느냐 마느냐
김구 계열(한독당)의 황보익은 몇 가지 실례를 들어가며 이들의 국적을 회복시키더라도 재산상의 불이익을 줘 민족정신 회복의 계기로 삼아야 한다고 역설했다. “일본 사람 사위나 아들이 되어가지고 특별히 영광을 취했던 사람들 중엔 경성 안에도 수백만원의 재산을 가진 사람이 있는데, 이들을 조선 사람으로 만들어주면 (재산을) 적산으로 몰수되지 않을 게고 그러니 많이 힘써달라고 하는 것을 들었습니다.”(이하 )
하지만 이 주장은 만만찮은 반대에 부딪혔다. “조선인이 조선의 국적을 가지겠다고 하는데 친일파니 무엇이니 하면서 우리나라 사람을 받지 않는다는 것은 무슨 까닭인지 모르겠습니다.”(안동선) 즉각 재반박이 나왔다. “그 사람은 정신상으로도 일본 사람입니다.”(이종근) 과거 일본인으로 살며 특권을 누렸던 사람을 해방된 조선에서도 ‘잘 먹고 잘 살게’ 해주는 것은 부당하다는 논리였다.
격론이 오갔지만 탈국적 수속을 밟으면 별다른 불이익 없이 조선인으로 인정한다는 내용으로 최종안이 확정됐다. 한민당과 독촉(이승만) 계열이 다수를 점했던 당시의 입법의원 분포를 볼 때 당연한 귀결이었다. 친일 인사의 처리 문제에선 의견이 갈린 것과 다르게, 국적법의 핵심 줄기를 이루는 원칙 한 가지는 무난히 합의됐다. ‘이중국적’은 용인하지 않는다는 것. 두 나라가 한 사람을 공유해서는 ‘온전한’ 국민을 얻을 수 없을뿐더러, 한 사람이 두 나라의 권리를 누리는 것도 용납할 수 없다는 데 입법의원들의 공감대가 형성됐던 것이다.
하지만 법률적 불허에도 불구하고 ‘이중국적’ 문제는 최근까지도 뜨거운 논란거리가 돼왔다. 2000년 고위 공직자 인사청문회 제도가 도입된 뒤엔 후보자 직계 가족의 국적 문제가 정권의 도덕성 시비로 번지는 일도 빈번했다. 이중국적이 대체로 외국 체류 경험이 있는 상류층 자녀의 병역 면탈 수단으로 악용되는 사례가 잦았던 것이 원인이었다. 실제 이명박 정부의 첫 국무위원 후보자가 대상이었던 2008년 청문회에서는 전체 29명 가운데 6명이 자녀들의 국적 문제로 논란에 휘말려 ‘귀족 내각’이란 비아냥마저 들었다.
최근엔 후보자 본인의 국적 문제가 논란이 됐다. 박근혜 정부의 초대 미래창조과학부 장관 후보자로 지명됐다가 지난 3월4일 사퇴한 김종훈씨다. 미국 국적자인 그에게 후보자 지명을 앞두고 서둘러 한국 국적을 회복시켜준 것부터 특혜 시비를 불렀고, 1년 전 미 해군지 기고문에서 그가 “미국은 나의 진정한 조국”이라고 밝힌 것도 구설에 올랐다. 미국 국적을 포기하겠다는 뜻을 밝히며 진화를 시도했지만, 이번엔 미국에서 정보기술(IT) 분야 벤처기업가로 활동하며 미 중앙정보국(CIA)과 긴밀한 관계를 맺어온 사실이 드러나 논란이 증폭됐다.
　
국적 논란 바탕에 깔린 안보 문제

형식적 시민권의 소유 여부와 상관없이 사실상 제 나라에서 ‘비국민’으로 살아가는 존재는 많다. 이주노동자와 탈북자들이 그 예다. 지난해 12월 ‘세계 이주민의 날’을 맞아 서울 세종로 정부중앙청사 앞에서 집회 중인 이주노동자 한겨레 김태형

민주통합당이 “미국 정보부와 깊이 관계된 인사여서, 국무위원의 무거운 책임을 맡기기엔 불안한 점이 많다”고 논평한 것을 시작으로, “전문성 있는 인재라도 ‘불신’이라는 사회적 비용이 추가로 소요될 것”(이근주 이화여대 교수)이라거나 “미국의 안보 관련 정보를 접했을 가능성이 있는 그가 장관이 되면 한·미 정부 모두 불편한 상황을 겪게 될 것”(신율 명지대 교수)이란 우려가 잇따랐다. 완곡어법으로 예의를 갖추긴 했지만, 외국 정보기관과 연계돼 활동했던 인사에게 핵심 부처의 수장을 맡긴다면 기밀급 정보의 해외 유출로 이어질 최악의 상황도 배제할 수 없다는 얘기였다.

이런 우려가 전혀 근거 없는 것은 아니었다. 국제관계에서는 강력한 ‘맹방’끼리도 치열한 정보 전쟁이 불가피하기 때문인데, 1984년 미 해군 정보부에서 일하던 유대계 미국인이 이스라엘에 기밀 정보를 넘긴 사실이 들통 나 외교 마찰로 번진 조너선 폴라드 사건이 단적인 예다. 첨단산업 분야의 기술 정보와 관련해선 국가 간 동맹관계 자체가 의미 없는 것은 물론이다. 그래서 이중국적자나 귀화자의 요직 등용과 관련해선 국적법 제정 당시부터 엄격한 제한을 둬왔다. 문제의 싹을 없애기 위해 외국인 귀화 자체를 허용해선 안 된다는 강경론도 있었다.

1948년 12월 제헌의회의 국적법안 심사 과정에서도 ‘귀화’로 인한 안보 불안 문제가 쟁점이 됐다. 만 20살 이상 외국인으로 한국에 주소가 있는 자를 법무부 장관 허가를 통해 귀화시킬 수 있게 한 조항에 대해 조국현은 ‘위만 조선’의 선례까지 들어가며 반대 논리를 폈다. “2천 년 전에 위만이라는 연나라 사람이 귀화한다고 해가지고 결국 (고조선) 기준왕의 주권을 뺏어 70년 동안 우리를 통치했습니다. 어느 나라를 먹으려면 민족부터 개방해가지고 자기 민족을 성식(盛殖)시키려고 하는 것이 침략가의 본의입니다.”(이하 )

하지만 갓 수립된 신생국가가 국제 무대에서 활동하려면 선진 제국이 지향하는 세계적 법률 사조를 따라야 한다는 다수 의견을 제압하기엔 역부족이었다. 흥미로운 점은 논의 과정에서 “단일민족성을 우리 내부에서는 강조하지만 그것에 대한 신뢰성을 입증하기는 어려우니 너무 강하게 그것을 강조하지 말자”(권태의)는 의견도 나왔다는 사실이다. 그런데 발언 직후 회의장은 벌집을 쑤신 듯 소란에 휩싸였고, 결국 발언자는 자신이 경솔했음을 시인하고 공개적으로 발언을 취소해야 했다.

이처럼 법률 제정 당시부터 국적 문제는 ‘종족적 단일성’과 ‘안보’라는 프레임에 강하게 긴박돼 있었다. 이후 9차례의 개정 과정을 거치며 그 강도가 점차 약화돼왔지만, 최근 김종훈 파동이나 탈북자에 대한 엄격한 심사 시스템에서 드러나듯 ‘안보’는 국적을 둘러싼 논의에서 여전히 힘을 발휘하는 프레임이다. 문제는 국적 문제의 공론화가 특권층의 일탈 방지나 안보, 민족적 동질성의 보전이란 차원에 초점이 맞춰지다보니, 국적 제도의 운영이나 이를 둘러싼 사회적 논의가 지나치게 편협하고 폐쇄적인 형태로 진행된다는 점이다.

누군가에게 국적을 부여하거나 박탈한다는 것은 국민과 비국민, 내부자와 외부자를 나눠, 국가가 제공하는 법적 보호와 시민적 권리의 향유 자격을 제도적으로 획정하는 일이다. 이 문제를 두고 각 나라들은 서로 다른 기준을 채택해왔다. 흔히 말하는 속인주의·속지주의·거주지주의가 기준의 세 유형이다. 어디서 태어나든지 부모가 그 나라의 국민이면 자녀에게도 시민권을 부여하는 속인주의와 달리, 속지주의와 거주지주의는 부모의 국적이 어디인지와 상관없이 태어난 곳과 거주한 기간에 따라 시민권을 주는 시스템이다.

　

1990년대 이후 영주권, 이중국적 허용했지만

귀화를 위한 필기시험을 치르는 외국인들 한겨레 박승화

대부분의 나라는 속인주의를 기본 원칙으로 삼되 속지주의나 거주지주의를 부분적으로 결합한 시민권 제도를 운영하고 있다. 한국 역시 마찬가지다. 국적법 제정 당시부터 속인주의 요소가 강했다. 7세기부터 통일왕조를 형성해온데다 20세기 전반기의 식민지 경험이 종족성과 혈통에 기초한 집단 정체성을 강력하게 지탱해왔기 때문이다. 1948년 국적법은 부계 혈통주의와 속인주의를 원칙으로 채택했고, 이중국적과 영주권은 인정하지 않았다. 화교의 경우 3세·4세가 대부분이었음에도 직업 선택의 자유를 제한했고, 세금까지 차별적으로 부과했다. 재외동포에게도 배타적이었다. 거주국에 귀화할 것을 적극 권장했고, 1970년대 초반부터는 해외에 체류하는 내국인의 선거권마저 박탈했다.

이런 기조는 1990년대부터 바뀌기 시작됐다. 내국인만 누리던 다양한 권리를 외국인에게 보장하는 과정에서 2002년엔 ‘영주권 제도’를 도입했다. 재외동포에 대한 문호 개방의 폭도 크게 늘렸다. 2010년 9차 개정 때는 외국인이지만 한국 국적을 취득하(했)거나, 이미 외국 국적을 포기한 내국인에게 이중국적 보유를 허용했다. ‘이중국적자’라는 용어에 덧씌운 부정적 이미지를 없애려고 ‘복수국적자’로 용어를 바꾸기까지 했다. 이런 변화에는 △시장 개방에 따른 국제사회의 압력 △외국인 유입 인구의 가파른 증가 △이주노동자와 이민자의 권리에 대한 안팎의 보호 압력 강화 △외국인 투자와 외국인 노동력 확보의 필요성 증대 등이 요인으로 작용했다는 게 전문가들의 중론이다.

안팎의 정치·경제적 상황에 맞게 시민권 정책을 변화시켜온 것은 이웃 중국에서도 확인된다. 배타적인 ‘혈통’ 중심의 국민 정체성을 발전시켜온 한국과 달리, 중국은 전통적인 다민족국가로 재외동포보다 자국 내 이민족을 포용하는 ‘국가’ 중심의 시민권 정책을 펴온 나라다. 국외의 중국인(화교)보다, 국내의 이민족을 우대한 것도 이 때문이다. 하지만 중국도 1980년대 이후 화교에 대한 적극적 포용으로 정책을 전환한다. 화교가 중국 안에서 누릴 수 있는 권리를 내국인과 다름없는 수준으로 끌어올림으로써 다른 외국인보다 우월한 지위를 누릴 수 있게 한 것이다. 개혁·개방을 추진하는 과정에서 경제 발전에 필요한 자본과 전문 인력을 유치하려는 조처였다.

이런 상황들을 근거로 전문가들은 “한 국가의 시민권 정책은 국민 정체성이 혈통 중심적이냐 국가 중심적이냐 하는 문화적 요인보다, 정치·경제 구조와 그것에 의해 규정되는 물질적·관념적 이해관계를 통해 잘 설명될 수 있다”(최현 제주대 교수)고 말한다. 이 물질적·관념적 이해관계는 흔히 ‘국익’이란 말로 표현된다. 정부가 최근 국민의 정서적 거부감과 혈통적 단일성에 대한 강한 선호에도 불구하고 이중국적을 허용하는 쪽으로 정책을 선회한 데도 ‘국익’의 프레임이 강하게 작동했다. 하지만 이 프레임도 정체성·안보 프레임과 마찬가지로 국적 문제의 근원적 차원을 간과하게 만든다는 점에서 적잖은 문제를 노정한다. 국적 문제를 인간이라면 누구나 누려야 할 보편적 ‘인권’과, 그것의 제도적 구현태로 여겨지는 ‘시민권’의 차원에서 살피면 얘기가 달라진다.

　

해나 아렌트 그리고 이주노동자[%%IMAGE3%%]

모든 인간은 태어날 때부터 자유롭고 평등하며, 타인에게 양도하거나 포기할 수 없는 권리를 지닌다는 관념(천부인권설)은 알려진 대로 근대적 인권의 사상적·철학적 기초가 됐다. 하지만 현실 속에서 인간에게 실질적 권리를 보장한 것은 신도 하늘도 아닌 ‘근대국가’였다. 근대국가는 의무만 지닐 뿐 권리는 갖지 못했던 ‘신민’을 주권을 가진 ‘시민’으로 바꿔놓았는데, 이를 가능케 한 것이 시민권(국적) 제도였다. 국가는 시민권 제도를 통해 국민의 경계를 확정함으로써 조세와 병역 등 국민으로부터 통치에 필요한 자원을 조달할 수 있었다. 이 자원을 이용해 국가는 구성원들에게 권리(안전·기본권·참정권·교육·복지 등)를 보장했고, 이렇게 제공된 권리는 다시 국민이 국가에 대해 갖는 소속감과 충성심의 원천이 됐다.

하지만 근대국가라는 정치공동체는 특정 지역(영토 내부)에 사는 특정인(국민·시민)에게만 권리를 보장했을 뿐, 모든 인간의 권리를 제공하지는 못했다. 그래서 현실에서 인권은 오직 시민권의 형태로만 실현될 수 있었다. 소속된 정치공동체(국가)가 없는, 따라서 시민권을 부여받지 못한 존재에게 인권이란 단지 허울 좋은 껍데기에 불과했던 것이다. 국적 문제의 근원이 ‘안보’나 ‘종족적 동질성의 보전’ ‘국익 증대’의 차원을 넘어, 권리를 보장받을 주체와 그렇지 못한 타자를 경계짓고 구분하는 일과 결부돼 있다고 봐야 하는 이유다.

국적, 다시 말해 자신을 보호해줄 국가가 없는 사람을 우리는 ‘난민’이라고 부른다. 난민에 대한 사유를 최초로 정교화한 사람이 해나 아렌트(1906~75)다. 자신이 난민이었던 시절 쓴 책에서 그는 말했다. “어떤 공동체 안에서 자기 자리를, 시대의 투쟁 속에서 자신의 정치적 지위를 잃어버린 인간은, 사생활의 영역에서만 명확하게 표현되는 특성만 갖게 되고, 공적인 모든 사안에서는 아무런 자격이 없는 단순한 존재로 남을 수밖에 없다.”() 이런 난민에게는 정치적 권리가 없다. 거주 이전의 자유는 물론 국가권력에 의해 생명과 재산을 보호받을 자격마저 제한적으로 주어진다. 오직 허용되는 것은 동물적 생존을 이어갈 자유뿐이다. 말 그대로 “벌거벗은 삶”(조르조 아감벤)이다.

‘법적’ 난민은 대체로 내전이나 학살, 정치적 탄압 때문에 발생한다. 1951년 제정된 ‘난민의 지위에 관한 국제협약’은 난민을 “인종, 종교, 국적 또는 특정 사회집단의 구성원 신분 또는 정치적 견해 등을 이유로 박해를 받을 우려가 있다는 충분한 근거 있는 공포로 인하여 자신의 국적국 밖에 있는 자로서, 국적국의 보호를 받을 수 없거나 또는 그러한 공포로 인하여 국적국의 보호를 받는 것을 원하지 아니하는 자”로 규정한다. 하지만 난민이 과연 그들뿐일까.

이주노동자는 법적 난민이 아니면서도 실존의 상황이 난민과 다름없는 존재다. 특히 체류 기간이 지나거나 직장을 여러 차례 옮긴 미등록 이주노동자는 법적인 보호를 받지 못한다. 그들에 대한 폭력은 금지되지만, 그들에게 폭력을 행사했다고 처벌받는 경우도 드물다. 지위가 합법적인 경우라도 자신의 노동 환경이나 법적 지위에 대해 말할 수 있는 어떤 권리도 주어지지 않는다는 점에서 아렌트가 말한 ‘공적인 사안에서 아무런 자격이 없는 단순한 존재’에 가깝다.

　

권리 없는 자들, 내·외부 난민들

파견노동자나 비정규직 노동자들은 또 어떤가. 이들은 고용돼 있으면서도 고용되지 않은 것처럼 다뤄진다는 점에서 내부에 있는지 외부에 있는지를 구별하는 게 불가능하다. 그러면서 국가나 국민 전체의 생존(국익)이 위기에 처했다고 간주될 때 가장 먼저 희생을 요구받는다. 형식적 시민권의 소유 여부와 상관없이 사실상 제 나라에서 ‘비국민’으로 살아가는 존재인 것이다. “국가의 일원이지만 국민은 아닌 자들”(해나 아렌트)이다.

혈통주의와 안보 강박을 넘어, 국적 보유와 관련된 제한 조처들을 과감히 푸는 것은 필요하고 바람직한 일이다. 하지만 그것이 “국익을 위해서”라는 ‘국가의 말’은 공소하게 들린다. 국익을 위해 국민 자격의 제한을 감수해야 하는 ‘내부 난민’이 도처에 넘쳐나는 현실에선 더 그렇다. ‘내부 국민’과 ‘주변 국민’(비국민·내부 난민)의 아파르트헤이트를 방치·양산하며 통합과 경쟁력을 외치는 목소리에서 우리는 과연 어떤 진정성을 발견할 수 있는가. 혈통주의·배외주의를 넘어, 국익 프레임마저 극복하는 국적 담론을 우리는 언제쯤 갖게 될 것인가. 그것이야말로 ‘국가 시민권’을 넘어 ‘지구 시민권’마저 논의되는 이 글로벌한 21세기에, ‘선진’ 민주국가가 지녀야 마땅한 품격 아닌가.

이세영 기자 [e-mail]