일본 천황제에 뿌리 둔 한국적 계엄의 탄생

대한민국 정부 수립 직후부터 한국전쟁까지

무법과 불법에 뿌리내린 한국 계엄의 원형

계엄의 변질
독재자는 계엄으로 독재를 연장하고 계엄 속에서 숨을 거뒀다. 1961년 5월16일. 박정희 소장은 쿠데타의 성공과 함께 반공을 국시로 내건 계엄으로 19년 장기집권의 막을 올렸다.

➊ 제주도지구 계엄 선포에 관한 건. 1948년 11월17일. 국가기록원

대한민국 태초에 계엄이 있었다. 계엄은 비상사태에 대처하고 공공의 안녕질서를 유지하기 위해 가장 강력한 물리력을 가진 군이 특정한 시공간에서 모든 또는 군사에 관한 ‘전권’을 갖는 것이다. 이를 법률로 정한 것이 계엄법이다. 이렇게만 보면 법과 폭력이 대립적이라고 이해되듯 계엄(법)은 안전·안녕·질서와 친화적이고 이를 해치는 대량 폭력과 대척점에 있는 것으로 보인다. 과연 그럴까? 계엄상태란 어떤 것일까?

정부 수립 이후 빈발한 계엄

정부 수립 뒤 최초로 전남 여수·순천 일대와 제주에 계엄이 선포됐다. 김백일 5여단장은 1948년 10월22일 여수·순천 지역에 계엄을 선포했다. 이승만 대통령은 10월25일 국무회의에서 ‘계엄 선포에 관한 건’을 의결해 뒤늦게 김백일 대령의 ‘임시’ 계엄 선포를 추인해주었다. “여수군 및 순천군에서 발생한 군민 일부의 반란을 진정하기 위해 동 지구를 합위지경(비상계엄에 해당하는 일본 계엄령 제2조 2항의 표현)으로 정하고 본령 공포일로부터 계엄을 시행할 것을 선포한다”는 대통령령(제13호)이었다.

제주에서도 계엄이 선포됐다. 계엄 선포 일자는 분분하다. 국방부·경찰·미군 자료, 당시 신문기사 등에서는 10월 초부터 11월 말까지 다양한 선포 날짜가 기록됐다. 심지어 11월19일 국방부 보도과는 담화에서 “제주도 일대에 계엄령이 선포된 일은 없다. 각처에서 폭동이 일어나므로 군에서는 작전상 경계를 엄중히 한 것이 민간에 오해된 모양”이라고 밝히기도 했다. 그러나 분명히 계엄은 선포됐다. 1948년 11월17일 ‘제주도지구 계엄 선포에 관한 건’이 국무회의를 통과해 대통령령(제31호)으로 시행됐다. “제주도의 반란을 급속히 진정하기 위하여 동 지구를 합위지경으로 정하고 본령 공포일로부터 계엄을 시행할 것을 선포한다. 계엄사령관은 제주도 주둔 육군 9연대장으로 한다.”(사진➊) 이로 비춰볼 때 송요찬 9연대장은 임시 계엄을 10월 어느 날엔가 선포했고, 뒤늦게 이를 대통령령으로 사후 추인한 것이 아닐까 싶다.

더 놀라운 것은 계엄법이 없었다. 계엄 선포 절차의 에이비시(ABC)가 없었다는 말이다. 계엄법 없는 계엄 선포가 무엇을 뜻할까? 대통령이 비상사태를 판단해 계엄 선포를 결정한 것이 아니라 일개 현지 군사령관이 판단해 “임시적”으로 계엄을 선포하고, 이를 대통령이 사후 추인하는 것이 어떻게 가능했을까? 그 의미는 무엇일까?

계엄법 없는 계엄 선포가 불법이고 위헌이라는 주장에서 시작해보자. 1997년 4월1일 와 가 법학자들의 자문을 통해 불법론을 대서특필했다. 이 보도로 전국적으로 정부 차원의 진실 규명을 촉구하는 운동이 삽시간에 퍼져나갔다. 이에 정부의 법률적 입장을 대변하는 법제처(행정법제국)가 제주와 여순 지역에 선포된 계엄의 법적 근거를 일본의 계엄령(1882년 태정관포고 제36호 제정)에서 구할 수 있다고 반론하면서 논쟁이 벌어졌다.

논란이 크게 확산되자 법제처는 내부적으로 한번 검토해본 메모에 불과하고 유권해석을 내릴 처지가 아니라며 재판 과정에서 다툴 문제라고 물러섰다. 그러나 법제처는 대한민국 정부 수립 이후에도 일본의 계엄령 효력이 계속된다는 해석을 포기하지 않았다. 이 논란은 이승만 대통령의 양자인 이인수가 1997년 10월 를 상대로 정정보도를, 1999년 8월 를 상대로 정정보도와 3억원의 손해배상 청구소송을 하면서 2라운드가 전개됐다. 결론만 말하면, 대법원까지 가서 가 승소했다. 그러나 대법원 판결은 당시 계엄 선포가 위법한 것으로 볼 여지가 있다면서도 “아무런 법적 근거 없이 이루어진 불법적인 조치라고 단정하기 어렵다”고 유보했다.

일제 계엄령 빼닮은 이승만 계엄령

❷군법회의 수형인 명부. 1949년. 국가기록원

법제처 논리의 핵심은 일본 계엄령의 효력이 정부 수립 이후에도 계속됐으니 계엄 선포는 적법하고 정당하다는 거다. 일본 ‘천황’을 전제로 한, ‘천황’의 명령인 일본 계엄령이 민주공화국인 대한민국의 법제로 효력이 계속된다는 주장은 놀라울 수밖에 없다. 더 놀라운 점은, 이 논쟁이 시작되기 전까지 이런 해석과 주장이 더 다수였고 지배적이었다는 것이다. 그나마 법제처와의 논쟁과 재판 이후 ‘불법 계엄령’의 주장이 차츰 힘을 더해갔다.

초점을 비틀어서 일본 계엄령의 법 효력 유무 문제에서 벗어나 일본 계엄령 선포와 운용 경험의 연속성 문제를 주목해보는 것은 어떨까?

계엄 선포권자가 계엄 선포를 현지 군사령관에게 임시로 위임하는 것은 일본 계엄령의 전형적 특징이었다. 일본군, 만주군, 일제 경찰 경력자들의 계엄 경험, 특히 만주 지역에서의 계엄 선포와 운용 경험에 주목해야 한다. 만주군 출신인 김백일의 계엄 경험, 만주에서 근무한 홍순봉 제주도 경찰국장이 송요찬에게 계엄 선포와 절차 등과 관련해 도움을 준 것은 알려져 있다. 그마저도 현지 계엄사령관의 계엄 이해는 계엄 지역(합위지경)에서 사람 죽이는 거라는 정도였다. 실제 송요찬은 포고문을 발포하고 위반자에 대해 “그 이유 여하를 불구하고 폭도배로 인정하여 총살에 처할 것”이라고 했다. 피해 생존자들의 증언에도 군경토벌대에 무고한 자기 가족이 “희생”당했다면서도 꼭 “그때는 계엄령 시절”이라는 말이 따라 나온다. 정리하면 만주군 출신 군 수뇌부와 경찰의 일본 계엄령에 대한 이해와 역사적 경험의 계속이 계엄법 없는 계엄 선포를 현실로 만들었다고 볼 수 있다.

한발 더 나아가, 계엄 선포의 적법성과 불법성 논쟁을 떠나 계엄법 없는 계엄 포고가 만들어낸 법의 공백 공간에서 적나라한 폭력에 주목해야 한다. 군은 계엄 지역을 외부와 차단하고 봉쇄한다, 언론을 강력히 통제하고, 치안과 질서유지를 이유로 성향에 따라 미리 분류 준비한 주요 인사들을 예비검속(또는 예방구금)한다. 그 끝은 특정 공간의 초토화다. 그 공간에 잠시라도 스쳤던 주민들은 약식 군법회의, 또는 ‘손가락 총’으로 삶과 죽음의 갈림길에서 요동쳤다.

사진❷는 1948년 12월과 1949년 7월에 걸쳐 실시된 군법회의의 결과 정치범이 된 민간인들의 명부다. 무려 2530명의 민간인이 계엄상태라는 이유로 군법회의에 회부됐다. 조서나 판결문 등 소송기록도 없다. 도저히 재판이라고 할 수 없는 군법회의였다는 말이다. 이들은 대부분 초토화작전 때 학살에서 살아남은 중산간마을 주민이거나 살기 위해 산으로 더 깊숙이 들어갔다가 “하산하면 과거의 죄를 묻지 않겠다”는 군의 선무공작에 따라 ‘귀순’한 민간인들이다. 이 재판으로 즉결처분(처형)되거나 재판의 외양도 없이 학살된 사람들의 처지에 비하면 나았다고 위로해야 할까? 설사 이렇게 살아남았더라도 대부분 한국전쟁 직후 전국 각지의 형무소에서 남녀노소 할 것 없이 정치범이라는 이유로 학살됐다.

2530명 중 35명이 현재 살아 있다. 70년 동안 죄지은 게 있으니 감옥 간 것 아니냐는 말에 억울하다는 말조차 하지 못한 채 숨죽여왔다. 법원에 죄가 없음을 호소하고 재심을 청구하려 해도 재판 기록 자체가 없어서 불가능했다. 이들에겐 제주 4·3 사건의 피해가 현재진행형이다.

사진❸은 심문반이 제주농업학교 운동장에서 산에서 내려온 귀순자들 중 무장대 협력자를 가려내는 모습을 포착한다. 여순사건 때 여수서국민학교에서 벌어졌던 혐의자 색출 모습을 찍은 이경모의 사진이 연상된다. 사복 차림의 완장을 찬 사람은 무엇을 기준으로 무장대 협력자를 골라냈을까? 여순사건 때는 손바닥에 총 쥔 흔적이 있거나 흰 고무신을 신었거나 머리를 짧게 깎은 자 등이 기준이었다. 외모를 보고 즉흥적으로 판단하거나 개인감정 등이 있는 사람을 손가락으로 지목하는 일이 횡행하지 않았을까?

무법의 계엄령이 겨냥한 목숨들

❸ 무장대 협력자를 가려내는 심문반. 1949년 4월. 제주4·3연구소

계엄법 없는 계엄 선포가 만든 계엄상태는 군이 스스로 주권자가 되어 비상사태를 판단했고, 임시 계엄을 선포해 계엄 지역을 적나라한 폭력이 지배하는 공간으로 만들었다. 그 공간에서 군은 헌법상 국민의 기본권을 정지시킨 채 생사여탈권을 휘둘렀다. 그런데 이 국가폭력, 국가범죄가 역설적으로 계엄법을 정립(제정)했다. 이런 의미에서 계엄은 ‘창법적 폭력’(법을 만들어내는 폭력)이었다.

이렇게 제정된 대한민국의 첫 계엄법(1949년 11월24일 제정, 시행)은 법조문과 구조로만 보더라도 일본의 계엄령과 다를 바 없었다. 제주와 여순 지역에서 계엄 운용의 경험 속에 법조문은 자의적·임의적으로 해석됐고, 이는 다시 한국전쟁이라는 무대에서 시험받았다. 무엇보다 이번에는 계엄법에 근거한 계엄 선포와 운용이었다. 과연 계엄법이 정하는 절차에 따라 계엄이 선포된다면, 계엄 지역에서 일어난 모든 일은 적법한 것인가? 비상사태를 이유로 자행된 계엄 지역 내 국민과 민간인에 대한 국가폭력의 행사는 정당한 것인가?

계엄법의 주요 조문과 한국전쟁에서의 운용을 통해 확인해보자. 제1조는 대통령이 국가비상사태를 판단하고 결정하는 주권자이자 계엄 선포권자로 명기하고 있다. 문제는 “공공의 안녕질서를 유지할 필요”도 계엄 선포의 요건으로 규정하면서 군사적 이유가 아닌 정치적 이유, 심지어 픽션적(허구적)으로 비상사태를 자의적으로 판단해 계엄 선포를 결정할 수 있게 되었다. 제5조에 따르면, 국회는 대통령의 계엄 선포 후 통고나 받는 처지로 전락했다. 제17조 계엄 선포 중 현행범을 제외하고 체포나 구금되지 않는다는 조항도 현실에선 무기력했다.

1952년 5월25일 비상계엄 선포 사례는 이 조문들이 왜 문제적인지를 극명하게 보여준다. 이날의 계엄은 후방 지역 공비 소탕을 근거로 ‘가상의 포위상태’를 내세운 픽션적 계엄이자 대통령 재선을 위해 자신에게 유리한 방식으로 개헌하려는 전형적인 정치적 계엄이었다. 이를 위해 지금 기무사령관에 해당하는 특무대장 김창룡이 나섰다. 김창룡은 대구형무소 무기수·중형수 7명과 거래해 공비로 위장시켜 부산 금정산에 출현해 총격을 가하도록 조작했다.

첫 계엄법 생겼지만 정치도구로 전락

❹ 경남도청 정문에서 헌병의 제지를 받은 국회 통근버스. 야당 국회의원 47명이 탄 버스는 공병대 크레인에 들려 헌병대로 끌려갔다. 1952년 5월26일. 강성현 제공

다음 타자는 헌병대사령관 원용덕이었다. 그는 부산 등 경상남도 9개 시군 지역의 계엄사령관이 되어 헌병대, 특무대, 경찰을 동원해 이승만 대통령의 재선을 막으려는 야당 국회의원들의 체포·구금에 나섰다. 이승만의 지시하에 이미 야당 의원의 성분을 분류한 상태였다. 순식간에 일을 해치우려는 듯 바로 다음날인 5월26일 부산 경남도청 정문에서 야당 국회의원 47명이 탄 국회 통근버스가 헌병대에 끌려갔다. 임시국회의사당인 상무관을 지척에 두고 벌어진 일이었고 신익희 국회의장과 부의장단, 친이승만계 의원들도 백주대낮에 동료 의원들이 끌려가는 것을 무기력하게 지켜봐야 했다.(사진❹) 적반하장으로 원용덕은 이를 ‘버스검문 불응사건’으로 규정하며 마치 의원을 현행범으로 체포한 것인 양 떠들어댔다. 게다가 끌려간 야당 의원들 중 몇몇은 국제공산당 음모사건 피의자로 구속됐고, 체포되지 않은 야당 의원들이 지명수배를 받아 40일 가까이 숨어 지내야 했다. ‘부산 정치파동’이라 완곡하게 불리지만, 사실상 ‘친위 쿠데타’나 마찬가지였다.

계엄법 제2조, 3조, 4조, 10조, 11조는 비상계엄과 경비계엄의 선포 조건을 “적의 포위공격으로 인한” 비상사태의 유무로 구분하고 각각의 계엄사령관 권한을 규정하고 있다. 비상계엄의 경우 계엄 지역 “모든” 행정과 사법 사무를 관장하고, 경비계엄의 경우 “군사에 관한” 행정과 사법 사무를 관장한다. 하지만 이런 구분이 계엄이 선포되고 운용되는 현실에선 큰 의미가 없었다. 비상계엄이든 경비계엄이든 군이 민간을 완전히 장악하는 계엄상태의 현실과 사정은 변함이 없었다.

실제 한국전쟁 전 기간 비상계엄과 경비계엄이 지역별로 반복적으로 전환됐다. 비상계엄 해제의 직접적 계기와 힘은 국회의 비상계엄 해제 요구에서 비롯됐다. 그러나 정부는 비상계엄을 해제하더라도 곧바로 경비계엄을 선포했다. 이 전환은 계엄을 유지하려는 방식이었을 뿐 계엄상태라는 본질이 바뀐 것은 아니었다. 계엄법 조문의 규정과 상관없이 군은 경비계엄 지역에서도 비상계엄 때와 마찬가지로 ‘모든’ 행정과 사법을 실질적으로 관할했다. 예컨대 군은 경비계엄으로 전환된 시기에도 군법회의 기간 연장을 통해 ‘부역자 처벌’을 명목으로 민간인에 대한 사법적 관할권을 계속 행사했다.

이와 관련해 계엄사령관에게 과도한 권한을 주는 특별조치권과 계엄 지역 내 군법회의 관련 조항도 주목된다. 제13조는 비상계엄 지역 내에서 군사상 필요할 때 체포, 구금, 언론, 출판, 집회, 단체행동에 대해 계엄사령관이 특별한 조치를 할 수 있도록 했다. 이 조항에 근거해 한국전쟁 때 특별조치권을 처음 발동한 사례는, 1950년 7월12일 송요찬 헌병사령관의 포고다. 이때 특별조치의 핵심은 예비검속(예방구금)이었다. 계엄 선포 이전 전쟁의 시작 직후부터 이뤄진 군의 민간인 ‘요시찰인’과 국민보도연맹원 예비검속의 법적 근거를 사후에 마련하는 효과도 있었다.

제16조는 형사법상 모든 범죄를 망라한 25개의 범죄를 나열하면서 군법회의 관할 사항을 광범위하게 확대했다. 사실상 민간재판과 군법회의 간의 경계를 허물어뜨리고 군법회의가 민간법원보다 압도적 지위를 행사할 수 있도록 한다. 계엄으로 강화된 군법회의의 권능은 심지어 계엄 해제 뒤에도 계속되는 경우가 많았다.

법을 잠식한 계엄의 ‘정신’

한국전쟁 동안 비상/경비 계엄의 선포·운용·해제는 지역별, 시기별로 어지럽게 이뤄졌지만, 전반적으로 계엄상태는 유지됐다. 그런데 계엄상태는 전쟁 상황과 거의 관계가 없었다. 대부분 픽션적·정치적 계엄이었고, 설령 군사적 계엄이었더라도 그것이 적을 상대하는 전쟁 수행에 그리 효율적이지 않았다. 그렇다면 전쟁 수행을 위한 여타의 전시법과 차별적인 계엄법의 진정한 효용은 어디에 있을까? 그건 바로 군이 계엄 선포권자 대통령 아래에서 모든 행정, 사법, 심지어 입법의 권한을 배타적으로 독점하는 것이다. 계엄을 선포만 하면, 스스로 계엄을 해제할 때까지 말이다. 국회가 불체포 특권에 기반해 계엄 해제 요구권을 가졌지만, 한국전쟁의 역사와 현실에서 보았듯이 너무 취약해 거의 견제하지 못한다. 언론과 국민의 집회와 단체행동도 계엄사령관의 특별조치권과 군법회의 관련 권한 앞에선 달걀로 바위 치기 같은 것이었다. 물론 간혹 기적이 일어날 수도 있지만 말이다.

계엄법은 국민과 민간인을 ‘비국민’과 ‘빨갱이’로 낙인찍고 대량학살하는 데 핵심적인 장치였다. 이 국가폭력과 국가범죄는 단지 법의 바깥에서 일어난 것이 아니라 법질서와의 관계에서 집행됐다. 이런 폭력적 법, 또는 법제화된 폭력을 구축한 ‘비상사태(예외상태) 국가’는 “정치적 반대자들뿐 아니라 정치체제에 통합시킬 수 없는 모든 범주의 국민, 시민들을 적대적으로 배제하고, 심지어 육체적으로 말살시킬 수 있는 전체주의체제”다. 유신체제 때뿐 아니라 1987년 민주화 이후 현행 헌법과 법률에서도 헌법상 기본권을 상당히 침식시키는 이 비상사태의 독소조항이 곳곳에 숨어 있다. 이를 어떻게 실질적으로 민주화할 것인가.

강성현 성공회대 동아시아연구소 교수

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