정부광고 프로파간다로 간다

교과서 국정화 광고 집행비로 1년 홍보 예산 3배 쏟아부은 교육부 여론전…사회적 합의 이뤄지지 않은 정파적 정책을 국민 세금으로 선전

25억5196만원+α.
교육부가 보름 남짓 동안 ‘교과서 국정화’ 여론전에 쓴 돈이다. 신문과 방송 광고 집행비로 확인된 액수만 25억여원이다. 이른바 ‘유관순’ ‘천안함’ 편 동영상 광고나 교육부 페이스북 공식 계정에 올린 홍보 웹툰 등을 제작하는 데 들어간 돈은 ‘플러스알파’(+α)다. 올해 잡혀 있는 교육부 홍보 예산은 9억8500만원이다. 배보다 배꼽이 크다. 교과서 국정화라는 단일 이슈에만 1년 전체 예산의 3배 가까이를 쏟아부은 셈이다(그림1 참조).

교과서 국정화 광고 사실 왜곡 논란

배재정 새정치민주연합 의원실이 한국언론진흥재단(언론재단)에서 받은 자료에 따르면, 교육부는 10월15일~11월3일 종합일간지·경제지·지방일간지·스포츠지 등 50여 개 신문, 공중파와 종합편성채널 등 9개 방송에 총 25억5196만원을 광고비로 지출했다.

황우여 부총리 겸 교육부 장관이 2017년부터 역사 교과서를 국정화하겠다고 발표한 게 10월12일. 언론재단에 공문과 광고 시안을 보내 신문 지면 게재를 의뢰한 건 10월14일이었다. 그 뒤 한국사 교과서를 국정으로 발행하는 내용의 ‘중·고등학교 교과용도서 국·검·인정 구분’을 확정 고시한 11월3일까지 교육부는 광고 물량 공세를 퍼부었다.

급히 먹는 밥은 체하기 마련이다. ‘유관순은 없었습니다’. 교육부가 제작한 40초짜리 동영상 광고는 교복을 입은 여학생 얼굴 위로 ‘나는 당신을 모릅니다’라는 자막을 흘리면서, 검정 한국사 교과서에 유관순이 없다는 주장을 실었다. 하지만 2015년 8종의 고등학교 한국사 교과서에는 모두 유관순 관련 내용이 실려 있다. ‘사실 왜곡’ 논란이 일자, 교육부는 부랴부랴 광고를 새로 편집해 ‘2014년까지 8종의 교과서 중 2종은 기술이 안 되었다’는 자막을 끼워넣었다.

교육부의 ‘교과서 국정화’ 홍보 동영상 광고. 교육부는 한국사 교과서에 ‘유관순이 없다’고 광고했지만 2015년 교과서에는 모두 유관순 관련 내용이 실려 있었다. 사실관계 왜곡 논란이 일자 교육부는 ‘2014년까지 2종은 기술이 안 되었다’는 자막을 넣은 광고를 새로 편집했다. 교육부 유튜브 갈무리

“교육부가 정책을 알리는 광고를 할 수는 있다. 그런데 교과서 국정화가 국민이 이해하기 어려운 이슈냐? 아니다. 이번 광고는 국민이 몰라서 더 알려주려는 게 아니라, 물량 공세로 봐야 한다. 유관순 광고만 해도 감성에 호소하는, 정치 성향이 큰 광고다. 더구나 명백한 사실 왜곡을 하고 있다. 정부로서는 해서는 안 될 광고를 한 거다.”(김서중 성공회대 신문방송학과 교수)

교육부는 ‘해서는 안 될’ 광고에 쓰일 25억원을 어디서 끌어왔을까? 교육부가 올해 ‘교육정책 이해도 제고’라는 항목으로 책정해놓은 홍보 예산액은 9억8500만원. 이 가운데 이미 6억2천만원이 집행된 상태였다. 미집행액도 뉴미디어 서비스, 온라인 모니터링 운용요원 등 이미 항목이 정해져 있는 예산이다. ‘딴 주머니’가 없었다면 물량 공세는 상상 못했을 일이다.

정부는 지난 10월13일 국무회의에서 국정교과서 관련 예비비 44억원 책정을 심의·의결했다. 예비비는 국회의 사전 승인 없이도 시급하게 쓸 수 있는 돈이지만, 교과서 국정화가 그만큼 ‘긴급한’ 사안인지를 두고서는 문제제기가 잇따른다. 교육부는 국사편찬위원회에 지급한 17억원을 제외한 27억원의 세부 사용 내역에 대해서는 자료 제출을 거부하고 있다. ‘비공개 TF’ 운영비와 홍보비 등으로 썼다고만 인정했을 뿐이다.

교육부의 여론몰이는 광고만이 아니었다. 이른바 ‘비공개 TF’ 구성·운영계획(안)을 보면, 홍보팀 담당자만 5명이다. ‘기획 기사 언론 섭외, 기고·칼럼자 섭외’ ‘패널 발굴·관리’가 이들의 주된 업무다. 이 밖에 ‘언론 동향 파악 및 쟁점 발굴’ 업무를 맡은 담당자들이 상황관리팀에도 따로 있다. TF팀 사무실에서 나온 파쇄 종이 더미에서도 ‘허핑턴포스트코리아’ ‘에스엔에스(SNS) 등 국정화 지지 활동’ 등의 단어가 나왔다. 교육부가 얼마큼 전방위적으로 여론몰이에 나섰는지 가늠할 수 있는 대목이다. 교육부는 10월 말 열리는 반상회에 교과서 국정화를 홍보해달라는 공문을 행정자치부에 보냈다가 물의를 빚기도 했다.

예비비 꺼내 쓸 만큼 ‘시급한’ 사안?

황우여 교육부 장관이 지난 10월30일 국회에 출석해 교과서 국정화와 관련해 예비비 용처를 메모했다가 카메라 셔터 소리가 들리자 글자 위에 덧칠을 하고 있다. 한겨레 이정우 기자

홍보에 대처하는 교육부의 이같은 자세는 상당히 이례적이다. 교육부는 홍보에 적극적인 정부 부처가 아니다. 매년 홍보 예산이 10억원을 넘지 않았다. 역대 광고·협찬 집행 내역을 봐도 그렇다. 최민희 새정치연합 의원실이 언론재단에서 받은 2011~2014년 6월 정부광고 세부 집행 내역을 살펴봤더니, ㄱ일보 3천만원, ㄴ일보 9900만원 정도가 간간이 눈에 띌 뿐 교육부가 한 번도 광고를 집행하지 않은 언론사가 더 많았다.

교육부가 홍보에 발 벗고 나선 사례는 최근 딱 한 번 있었다. 지난 2월 도종환 새정치연합 의원이 공개한 자료(2014년 10월 작성된 ‘핵심 정책과제 홍보 추진 계획(안)’)를 보면, 교육부는 박근혜 대통령의 공약 사업인 ‘자유학기제’를 홍보하기 위해 주요 일간지와 공중파 방송 등에 취재 지원비 명목으로 2억6천여만원을 제공한다는 계획을 세웠다. 일간지에 자유학기제 관련 좌담회, 전문가 기고문 등을 싣고, 공중파 방송 뉴스와 교양 프로그램에 대담 등을 내보낸다는 내용이다.

실제로 당시 몇몇 언론사는 자유학기제 관련 보도를 했다. 특히 이 자료의 추진경과 항목에는 ‘핵심 정책 홍보 전략 회의(BH 교육비서관실, 10월13일)’라고 쓰여 있다. BH는 청와대를 뜻하는 은어다. 교육부 단독 플레이가 아니었다는 뜻이다. 교과서 국정화 역시 비슷한 과정을 거쳤을 것으로 추정된다. 일개 정부 부처가 기획재정부 장관이 관리하는 예비비를 몽땅 끌어다 광고·홍보비로 쏟아붓는 일은 그 배후에 청와대가 없었다면 불가능하기 때문이다.

정부광고가 뜨거운 논란을 일으킨 것은 이번이 처음이 아니다. 박근혜 정부 들어서는 고용노동부가 배우 황정민·임시완을 내세워 ‘노·사·정 대타협’을 촉구하는 광고를 냈다가 노동계의 반발을 샀고, 이명박 정부 때는 국토해양부가 ‘4대강 사업’을 홍보하는 광고를 쏟아붓다시피 했다. 노무현 정부나 김대중 정부도 노동계 파업, 국정브리핑제 확대·개편, 정보기관의 통화 내역 도·감청 등 사회적 갈등 이슈와 관련해 정부광고를 신문에 실었다.

문제는 갈수록 정부광고의 무게추가 ‘공익’보다는 ‘선전’(프로파간다) 쪽으로 옮겨간다는 점이다. 정부광고는 크게 6가지로 나뉜다. 공고·입찰 등을 알리는 행정광고(법정광고), 교통·환경·질서 등 국민계도적인 공익광고, 지역 특산물 홍보 같은 정부기관의 상품·서비스 광고 등에 대해서는 사회적으로 큰 이견이 없다. 그런데 새로운 정책을 시행하면서 국민에게 내용을 알리는 시책홍보광고, 정부나 지방자치단체의 공식적인 입장을 밝히는 의견광고, 자연재해나 메르스 사태처럼 긴급한 상황이 생겼을 때 국민의 이해를 구하는 긴급쟁점광고가 문제다.

교과서 국정화 광고만 해도, 시책홍보광고인지 의견광고인지 구분이 애매하다. 교과서 국정화에 반대하는 쪽에서는 교육부가 박근혜 대통령과 청와대의 돌격대로 나선 정치적 사안이라고 공격하지만, 교육부는 새로운 정책 홍보용이라고 항변하면 그만이다.

여기서 첫 번째 질문을 던져보자. 우리나라 정부광고는 공익인가, 선전인가?

“이명박 정부 이후 정부광고를 통해 좀더 국민 여론을 정파적으로 몰아가고자 하는 시도가 노골화된 느낌이다. 외국에서는 정부가 긴박한 상황을 알리거나 필요한 정보를 설득하는 경우가 아니고서는 정부광고를 잘 싣지 않는다. 그런데 한국은 아니다. 4대강 사업 광고가 대표적인 ‘정파적 정책설득 광고’였다.”

MB 정권 이후 정파적 광고 노골화

교육부가 교과서 국정화와 관련한 ‘비공개 TF’를 구성했다는 사실이 알려진 지난 10월25일, 취재진이 서울 종로구 대학로 국립국제교육원에 있는 TF 사무실을 급습하자 직원이 황급히 커튼을 치고 있다. TF에는 ‘기획기사 섭외’ ‘언론 동향 파악’ 등의 업무를 맡은 직원들이 있다. 한겨레 김성광 기자

김영욱 이화여대 교수(언론홍보영상학부)는 정부광고에서 ‘공익’과 ‘선전’을 구분할 필요가 있다고 지적한다. 금연, 음주운전 방지 캠페인 등은 분명한 공익광고다. 그런데 ‘선전’ 수단으로 쓰이는 정부광고는 “정파적 이익 추구”를 목적으로 하는데도 ‘공익’이라는 외피를 둘러쓰게 된다.

예컨대 ‘올바른 역사관’을 확립하고 ‘헌법 가치에 충실한’ 교과서가 무엇인지에 대한 사회적 합의는 이뤄지지 않았다. 여론조사 결과에서도 교과서 국정화 반대가 찬성보다 많다. 그런데 정부는 자의적으로 교과서 국정화가 정답이고 공익이라고 판단한다. ‘답정너’(답은 정해져 있고 넌 대답만 하면 돼)다.

두 번째 질문을 이어가보자. 이처럼 정파적인 이익 추구를 목적으로 하는 사안, 특히 사회적 합의가 이뤄지지 않은 사안에 대해 국민의 세금으로 광고 캠페인을 펼치는 것은 정당한가? 한-미 자유무역협정(FTA), 4대강 사업, 노동 개혁, 교과서 국정화…. 사회적 갈등 국면마다 정부는 갈등의 조정자이기를 포기하고 갈등의 당사자로서 여론을 유리하게 끌고 나가고자 광고라는 무기를 손에 쥔 채 싸움판에 뛰어들었다.

정연우 세명대 교수(광고홍보학)는 “사회적 합의가 안 모아졌고 국민 절반이 반대하는데도, 국민이 내는 세금으로 광고비를 집행하는 것은 적절치 않다. 반대하는 사람들의 돈을 공격 무기로 쓰는 셈이다. 교과서 국정화가 마약 퇴치 캠페인처럼 우리 사회가 건강하게 나아가는 데 도움되는 공익 사안도 아니지 않나. 명분도, 정당성도 없다”고 지적한다.

더욱 위험한 것은 정부광고가 단순히 국민을 이해시키고 설득하는 차원을 넘어서, 언론통제의 수단으로 악용되고 있다는 점이다. 우리나라에서 정부광고는 1991년 공보처에 정부시책광고 예산으로 16억원을 배정하면서 시작됐다. 노사 화합을 주제로 한 지하철 광고가 첫 정부광고였다. 정부 중앙부처뿐만 아니라 지방자치단체, 공기업 등이 집행하는 정부광고 규모는 해마다 증가하는 추세다. 2003년 1352억원 규모였던 정부광고는 2012년 이후로는 4700억원 안팎 수준을 유지하고 있다(그림2 참조). 광고 집행 대상에는 신문·방송뿐만 아니라 옥외광고와 인터넷 등이 모두 포함돼 있다.

언론사 입장에서 정부는 최대 광고주 가운데 하나다. 각 중앙일간지마다 적게는 30억원에서 많게는 90억원까지 매년 정부광고비를 받는다. 공중파 방송에 집행되는 정부광고비는 연 200억~300억원에 이른다. 점점 쪼그라들고 있는 신문·방송 광고시장이라는 낚시터에서 정부광고가 놓칠 수 없는 ‘물고기’가 된 셈이다.

더구나 정부가 광고주로서 취하는 태도는 대기업과 크게 다르지 않다. 입맛에 맞는 언론에 광고를 몰아주거나, 비위에 거슬리는 언론에는 광고를 주지 않는 식이다. 최근 들어 광고가 아니라 협찬 형식으로 정부 정책을 홍보하거나 편들어주는 기획보도, 기고문, 인터뷰를 실어주는 행태도 훨씬 노골적으로 나타나고 있다.

해외 “정부에 유리한 홍보 허용 불가”

지난 4월 한정애 새정치연합 의원실이 공개한 고용노동부 턴키홍보 내역을 보면 ‘○○신문 시간선택제 일자리 언론 기고 500만원’ ‘노동개혁 시리즈 기사 5500만원’ ‘○○경제 시간선택제 시리즈 기사 3천만원’ 등이 세부적으로 명시돼 있다. 이쯤 되면 ‘기사는 기사, 광고는 광고’라는 원칙은 공허하다. 정부는 광고와 협찬이라는 ‘당근과 채찍’을 든 광고주로서 지면의 편집 방향과 논조에 개입할 권리를 획득했다. 언론사 내부적으로는 지면과 광고 사이의 아슬아슬한 줄타기와 긴장관계가 대기업에서 정부까지 확대되는 양상이다(특집 기사 '광고와 기사의 거리' 참조).

한국과 달리, 외국에서 정부광고를 둘러싼 논란은 오래된 이슈다. 1970년대 일본 정부가 사실상 자민당 의견광고나 다름없는 광고를 국민 세금으로 내보내는 것에 대해 공산당·공명당 등 야당이 반발했다. 당시 은 “정책 대립, 첨예화된 논쟁, 정치 대결 문제에 대해 정부가 광고 형태로 의견을 내는 것은 정부 정책에 반대하는 국민에게 피해를 주는 것이며 이를 강행한다면 똑같은 반론 광고를 역시 국가 예산으로 게재하는 권리가 부여되어야 한다”고 썼다. 프랑스 는 이런 이유로 한때 정부광고를 아예 게재하지 않는 것을 원칙으로 삼기도 했다.

독일에서도 연방정부가 선거 기간에 주요 업적을 크게 광고하는 것에 대해 여러 차례 헌법재판소에서 시시비비가 가려졌다. ‘우리는 옳은 길로 가고 있다. 성공은 신뢰를 거둔다. 우리는 미래를 보장한다’(1976년 사회당과 자민당 연립정부 광고 문구). 얼핏 객관적인 광고처럼 보이지만, 이에 대해 1977년 독일 헌법재판소는 “정부가 자신에게 유리하게 여론을 변화시키기 위해 PR하는 것은 허용되지 않는다. 정부 홍보는 사실 책임 영역으로 제한된다. 집권 정당의 정치적 의도를 간접적으로 숨겨서 홍보하거나 또는 간접적으로 야당을 비난하는 것도 허용되지 않는다”고 판결했다.

독일 헌법재판소는 지난해 12월에도 연방대통령이나 장관 등이 광고 같은 형식을 빌려 정부의 돈으로 정치적 논쟁에 참여하면 안 된다는 취지의 판결을 내렸다. 독일과 정치적 제도·상황 등이 다르긴 하지만 우리나라로 치자면, 내년 총선을 앞두고 새누리당 당적을 지닌 박근혜 대통령이나 황우여 교육부 장관이 교과서 국정화와 같은 정치적 이해관계가 달려 있는 사안에 대한 의견을 내비치는 광고를 해서는 안 된다는 뜻이다.

오스트레일리아는 아예 정부광고 실행 가이드라인에서 ‘정파적 이익 배제’를 기본 원칙으로 못박고 있다. 광고 내용이나 캠페인 주체·목적·시기 등에서 정파적 이익과 연결된다면 정부광고로 만들지 못하게 한 것이다(하단 표 참조). 정부광고에는 다른 정파나 사람들의 의견, 행위를 공격하거나 비판해서도 안 되며, 정파의 정책 슬로건이나 이미지를 포함해서도 안 된다.

캐나다 정부 역시 “정부기관은 특정한 정치 정당의 이익을 위해서 공적인 자금을 광고 구매에 사용해서는 안 된다”고 정해두고 있다. 미국은 의회의 철저한 예산 통제하에 정부의 정책광고를 집행하고, 매년 연례보고서를 내도록 한다. 미국 정부의 공익광고를 전담하는 미국광고협의회는 비정파성, 정책설득성 배제 등을 공익광고의 핵심 요건으로 한다.

대중의 획일성 지향하는 정부광고

반면 우리나라는 국무총리훈령으로 ‘정부광고 시행에 관한 규정’을 두고 있을 뿐, 정부광고와 관련한 아무런 제어장치가 없다. 국무총리훈령은 정부기관이 광고를 의뢰하고 배분하는 등의 절차적 요건만 정해놨다. 정부광고 내용에 대한 가이드라인은 전무하다. 배재정 의원이 2013년 ‘정부기관 등의 광고에 관한 법률안’을 대표발의해놓은 상태지만 논의에는 별 진전이 없다.

“그간 정부광고에 대한 논의는 효율성과 분배정의 문제에 집중돼왔다. 하지만 근본적인 문제는 정부광고의 내용이 그 자체로서 민주주의 발전에 도움이 되느냐에 있다. 정파적인 정부광고의 집행은 국민의 참여와 토론을 유도해야 하는 투명한 정부 커뮤니케이션 원칙과 어긋난다. 정파적인 선전이 지향하는 것은 결국 비판적인 사고를 상실한 대중의 획일성이다. 민주주의가 이런 토양에서 자라기는 점점 어렵게 된다. 따라서 외국에서는 세금을 이용한 정부의 정파적인 선전을 엄격하게 규제한다. 한국만 지금까지 이 사안에서 외딴섬처럼 왜 이렇게 자유로웠는지 의아할 정도다.”(김영욱 이화여대 교수)

올바른 역사관만이 아니라, 올바른 정부광고에 대한 논쟁도 이제 시작돼야 하지 않을까.

황예랑 기자 [e-mail]
김효실 기자 [e-mail]참고 문헌
1. 김영욱 이화여대 언론홍보영상학부 교수, ‘선전인가, 공익인가?: 우리나라 정부광고 집행의 문제점과 대안’(2010년)
2. 박형철 연세대학교 언론홍보대학원 석사학위 논문, ‘민주화 이후 정부광고의 변화 추이에 관한 연구’(2004년)
3. 1991년 5월호, 2006년 8월호, 2008년 4월호
4. 조준상 전 공공미디어연구소장, ‘현행 정부광고의 문제점과 개선 방향’(2010년 국회 문화체육관광방송통신위원회 최문순 의원실 주최 ‘정부광고 법제화를 위한 실무자 간담회’ 자료집
5. ‘정부기관 등의 광고에 관한 법률안’에 대한 공청회(2015년 배재정 의원실 주최)
6. 한국행정연구원, ‘정부 신뢰와 소통 제고를 위한 퍼블릭 릴레이션 시스템 구축’(2011년)
7. 한국언론진흥재단, ‘해외 주요 국가 정부광고 현황’(2013년)