법률도 헷갈리네 ‘대통령의 정치적 자유’

노 대통령의 선거 중립 의무 위반, ‘대통령다운’ 정치적 발언은 존재하는가

▣ 류이근 기자[e-mail]

“공직선거법(이하 선거법) 9조가 규정한 공무원의 선거 중립 의무 위반 여부에 관하여는, 대통령이 국정의 최고 책임자이자 국민 전체에 대한 봉사자로서 선거에서의 중립을 유지하여 공정한 선거가 실시되도록 총괄 감독해야 할 의무가 있다. 그럼에도 불구하고 대통령 선거가 가까워지고 있는 시기에 다수인이 참석하고 일부 인터넷 방송을 통해 중계된 집회에서 차기 대통령 선거에서 특정 정당 집권의 부당성을 지적하고, 후보자가 되고자 하는 자를 폄하하는 취지의 발언을 했다. 이것은 대통령의 정치적 활동의 자유에 속한 단순한 의견 개진의 범위를 벗어나 선거에 영향을 미치는 행위로서 위 법조가 정한 공무원의 선거 중립 의무 위반이다.”

다소 긴 문장을 그대로 인용했다. 중앙선거관리위원회가 6월7일 8차 전체 위원회의에서 6월2일 ‘참여정부평가포럼’에서 한 대통령의 선거 관련 발언(상자기사 참조)의 선거법 위반 여부에 관해 내린 결정의 핵심 부분이다. 선관위는 이날 곧바로 “대통령에게 선거 중립 의무를 준수하고 앞으로 유사한 사안으로 선거법 위반 논란이 일어나는 일이 없도록 자제를 요청”하는 공문을 보냈다.

선관위와 대통령의 180도 다른 시각

“어디까지가 선거운동이고 정치 중립인지 모호한 (선거법 9조의) 구성요건은 위헌이다. 공무원법에는 정치활동에서 대통령의 정치활동은 예외로 한다고 하고, (선거법에서는) 선거는 중립하라고 하는데, 정치에서는 중립 안 해도 되고 선거에서는 중립하라는 얘기인데 말이 되느냐. 어떻게 대통령이 정치 중립을 하겠냐. 대통령이 가치를 갖고 전략을 갖고 정당과 함께 치열한 승부를 통해 정권을 잡고, 비록 내가 (후보로) 나오지 않더라도 그 다음 정권을 지키도록 하는 것, 참여정부 이후의 정부가 여전히 민주정부가 되도록 지켜야 할 의무가 있다. 오늘 제가 이명박씨의 감세론은 복지정책을 완전히 골병 들게 하는 것이라고 말했는데, 이것도 선거운동한 것이 되느냐. 그런 정책이 옳지 않다고 말도 못하냐.”

선관위 결정이 나온 다음날 노무현 대통령의 반응이다. 노 대통령이 원광대에서 명예 정치학 박사 학위를 받은 뒤 가진 특강에서다. 그는 “(공직선거법 9조는) 세계에 유례가 없는 위선적 제도”라며 “어떻게든 노력을 해보겠지만 정부가 선거법을 함부로 어떻게 할 수도 없고 난감하다. 여러 방도를 찾아보겠다”고 밝혔다.

선관위와 노 대통령이 ‘공무원의 선거 중립 의무’를 보는 시각은 이처럼 180도 다르다.

법령은 어떨까? 공무원의 중립 의무는 공직선거법 9조에 “공무원 기타 정치적 중립을 지켜야 하는 자는 선거에 대한 부당한 영향력의 행사, 기타 선거 결과에 영향을 미치는 행위를 해서는 안 된다”고 나와 있다. 공직선거법 어디에도 적용 대상 ‘공무원’에 대한 가타부타 말이 없다. 따라서 대통령도 적용 대상에 포함되는 것으로 해석되고 있다.

선거와 관련된 공무원의 정치활동 금지는 국가공무원법에도 규정돼 있다. “공무원은 선거에 있어서 특정 정당 또는 특정인의 지지나 반대를 하기 위해 다음의 행위(투표를 하거나 하지 않도록 권유 운동을 하는 것 등)를 해서는 안 된다.”(65조 2항) 하지만 그 적용 대상을 같은 법 3조와 대통령령에 따라 대통령, 국무총리, 국무위원 등은 제외했다. 따라서 대통령은 국가공무원법상 선거 관련 정치활동을 할 수 있다는 해석이 가능하다.

두 법령은 모순된다. 또 논란의 주체들이 거론하고 있지 않지만 헌법 7조 2항엔 “공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의해 보장된다”고 명시돼 있다. 정치적 중립성을 하위 법령에 위임한 것이다.

정치인이자 공무원이란 ‘이중적 신분’

선관위의 결정이 나온 날 각 정당과 정치인들은 일제히 선관위의 결정은 존중돼야 하고, 대통령은 선거법을 준수해야 한다는 논평과 성명을 냈다. 선관위의 결정은 그것대로 존중될 필요가 있다. 하지만 선관위가 법령 위반 여부에 대한 최종 판단을 내리는 곳은 아니다. 청와대가 선관위 결정을 납득하기 어렵다며 헌법재판소에 ‘권한쟁의 심판청구’나 ‘헌법소원’을 내겠다고 한 것은 한번 법률적 최종 판단을 받아보겠다는 의지다.

청와대가 법적 대응을 할지 안 할지와 상관없이, 또 노 대통령의 주장에 대한 동의 여부와 상관없이, 이번 사건을 통해 ‘대통령의 정치적 활동의 자유’에 대한 경계선을 따져볼 필요가 있다. 대선 또는 총선을 앞두고 역대 대통령의 정치적 발언은 여러 차례 문제가 됐다.

1991년 6월엔 노태우 대통령이 업체 대표 등이 참석한 가운데 ‘제조업 경쟁력 강화 대책’을 주재해, 선관위가 “선거 기간에 정부가 정책을 밝히는 게 경우에 따라 선거에 영향을 준다는 오해를 부를 수 있다”는 의견을 내놨다. 96년엔 YS(김영삼)가 신한국당 지구당위원장들에게 격려 전화를 걸고, 이회창·박찬종씨의 신한국당 영입을 발표한 게 문제가 돼 선관위가 나섰다. DJ(김대중) 때도 TV에 출연해 빈곤층 지원과 세금 감면 정책, 한나라당의 국가 채무 400조원 주장에 대한 반박 신문광고를 지시한 게 논란이 됐다.

참여정부 들어선 이번이 세 번째다. 노 대통령은 2003년엔 “내년 총선에서 민주당을 찍는 것은 한나라당을 도와주는 것으로 인식될 것”이라고 말해 선관위로부터 공명선거 협조 요청을 받았다. 2004년엔 “국민이 (열린우리당을) 압도적으로 지지해줄 것을 기대한다”고 발언했다. 선관위는 선거법 위반으로 결론짓고, 선거 중립 의무 준수를 요청하는 공문을 보냈다.

이렇듯 선거 때마다 대통령의 정치적 활동에 대한 선관위의 관여가 되풀이되는 것은 그 명확한 기준이 없기 때문이다. 대통령은 정치인이자 공무원이란 ‘이중적 신분’을 지녔다. 이를 부정하는 헌법·정치 학자는 거의 없다. 하지만 둘은 쉽게 충돌한다. 안병진 경희사이버대 교수는 “대통령은 선거에서 자신의 당파적 어젠다(의제)를 확인받고, 당선된 뒤 위임받은 권력과 여론을 갖고 국정을 운영한다”며 “대통령은 본질적으로 당파적 어젠다의 철저한 실현자이자, 당선 이후 전 국민의 대변자로서 사회 통합을 요구받는다”고 말했다. 특히 한국적 정치 상황에선 전 국민의 대변자로서 대통령의 신분이 더욱 강조되는 경향이 짙다.

정치인인 대통령은 정치적 활동의 자유를 갖는다. 선관위도 이 부분을 부정하지 않았다. 하지만 정치적 활동의 폭에 대한 논의로 나아가면 이견이 생기기 시작한다. 합의된 게 없기 때문이다.

네거티브 발언에 ‘표현 수위’ 논란

선관위가 인정한 대통령의 정치적 활동의 자유란 “단순한 의견 개진”이다. 이에 대한 구체적 설명은 없다. 대통령의 정치적 표현의 자유 보장을 주장하는 청와대도 구체적 기준을 내놓진 않았다. 그나마 노 대통령의 원광대 강연을 통해 짐작할 수 있는 부분이 있을 뿐이다. “언론이든 누구이든 대통령을 때려 패는 데 전혀 방어를 하지 말라고 하는 것은 너무 불공정하고 불공평한 것 아니냐?”

사실 노 대통령의 참여정부평가포럼 발언은 또 다른 문제를 안고 있다. 대통령의 정치적 표현의 자유란 본질적인 문제 외에 표현의 수위 문제가 있다. 노 대통령은 한나라당의 집권과 이명박, 박근혜씨의 대선 후보 적격성을 강하게 문제 삼았다. 2004년과 달리 특정 정당과 후보가 돼선 안 된다는 ‘네거티브’ 발언이다. 그래서 거부감을 키운 측면이 크다. “방어를 위한 정치적 표현이 필요했다 하더라도, 표현의 방식을 좀더 세련되게 달리할 수 있는 거 아니냐”는 말이 나오는 것도 이 때문이다. 청와대의 한 고위 관계자는 에 “객관적 입장에서 보니 그렇지, 당한 입장에서 보면 절대 그럴 수 없다. (한나라당과 한나라당 대선 예비후보들이) 무뇌아, 정신병자, 무능, 정책 실패란 표현들을 써가며 비판하는데, 점잖게 할 수 있었겠냐?”고 말했다.

학자들의 의견이 갈리는 지점도 바로 표현의 수위에 있다. 김승환 전북대 교수(법학)는 “표현이 거칠었지만 정치적 의사 표현으로 봐야 한다. 이런 문제는 (법에 맡길 게 아니라) 정치적 논쟁의 장에 맡기는 게 낫다”고 말했다. 하지만 장영수 고려대 교수(법학)는 “각 정당의 정책에 대해 비평하는 것에서 그쳤으면 문제가 여기까지 안 왔겠지만, ‘이 사람이 되면 곤란하다’는 식의 발언이 선거 중립의 문제를 낳았다”고 말했다. 대통령의 정치적 발언의 자유를 허용해야 한다는 데 동의하는 고원 서울대 한국정치연구소 연구위원도 표현을 문제 삼았다. “대통령이 한나라당과 한나라당 예비후보들에 대해서 노골적이고 원색적인 공격을 퍼부었다”며 “정치적 발언의 자유가 일반론적으로 맞는 얘기지만, 어떤 상황에서 어떻게 해석되고 비쳐지는가라는 관점에서 보면 ‘대통령다운’ 처신은 아니라고 볼 수 있다”고 말했다.

정윤재 한국학중앙연구원 박사도 여전히 추상적이긴 하지만 좀더 구체적이다. 그는 “가능하면 대통령이 개인 의견을 말할 때라도 자신의 발언 때문에 정파나 이해관계가 다른 사람이 피해보거나 하지 않도록 하고, 피해를 보더라도 이를 최소화할 수 있도록 해야 한다”고 말했다. 발언의 내용과 말하는 방식에 주목했다.

대통령은 탈정치적으로만 활동해야?

이번 논쟁을 지켜본 안병진 교수의 우려는 새겨들을 만하다. “대통령의 정치활동이 민주사회에서 국정 어젠다를 실현해나가는 과정에서 필수불가결한 거라는 맥락에서 문제를 이해할 필요가 있다. 대통령은 공무원으로서 탈정치적으로만 활동해야 한다는 생각에 빠져선 곤란하다.”

		노무현 대통령의 참여정부평가포럼 주요 발언

“한나라당은 전략은 없어도 보수와 수구의 정체성은 뚜렷해”

▣ 김보협 기자 [e-mail]

“대운하를 민자로 한다고 하는데 어디 제 정신 가진 사람이 대운하에 민자 투자 하겠습니까? 17조든 14조든 재정투자를 하면 재정이 큰일납니다. 세금 내리자는 것 말고는 아무런 전략도 없이 참여정부의 성과를 파탄이니 실패니 공격하는 것만으로 우리 경제를 세계 일류로 만들 수 없다는 것은 너무나 명백한 진실입니다. 앞으로 토론이 본격화되면 밑천이 드러날 겁니다.”
“한나라당은 균형 외교 안 하거든요. 대미 일변도 외교를 안 한다고 저에게 얼마나 타박을 줬습니까”
“해외 다니면서, 외교하면서 제가 받은 느낌인데요, 한국이 국제무대의 당당한 일원으로 등장한 때는 ‘국민의 정부’부터입니다. 지도자의 정통성이 국가 위신에 미치는 영향이 굉장히 크다는 것을 많이 실감하고 다닙니다. 혹시 해외 신문에서 한국의 지도자가 다시 무슨 독재자의 딸이니 하는 얘기가 나오면 곤란하다, 그런 얘기입니다.”
“논리적 설명을 위해서 부득이 쓸 수밖에 없는 가정으로서, 만일 한나라당이 정권을 잡으면 어떤 일이 생길까. 민주주의의 일반 원리로 보면 정부는 왔다갔다 해야 합니다. 그럴수록 민주주의가 점차 발전하는 것이지요. 그런데 막상 그렇게 되면 어떤 일이 생길까 생각해보니까 아, 이게 좀 끔찍해요. 한나라당이 무슨 일을 할까, 이것을 예측하자면 한나라당의 전략을 보아야 되는데 한나라당의 전략이 무엇인지 알 수가 없습니다. 책임 있는 대안을 내놓는 일은 거의 없고 앞뒤가 맞지 않는 주장과 행동, 말과 행동이 다른 주장이 너무 많아서 종잡을 수 없습니다. 한 가지, 무책임한 정당이라는 것은 분명합니다.”
“요즘 그 당 후보들의 공약을 보아도 창조적인 전략이 별로 보이지 않습니다. 한마디로 부실하다는 생각이 듭니다. 막연하게 경제를 살리겠다, 경제의 대통령이 되겠다, 이렇게 말하는 것은 전략이 없는 공허한 공약입니다. 공약이라 할 것도 없고 미사여구지요. 대운하, 열차 페리 등의 사업들을 두고 옥신각신하고 있는데 두 사업의 사업비를 다 보태봐도 참여정부 균형발전 투자의 5분의 1도 안 되는 사업입니다. 균형발전 투자는 정부청사 건설비와 일부 기관시설 외에는 다 회수되는 것이기 때문에 재정 부담은 11조 정도에 그칩니다. 대운하 건설비는 단기간에 회수되지 않는 투자입니다. 민자 유치를 한다고 하나, 참여할 기업이 있을 리 없으니 하나 마나 한 싸움을 하고 있는 것이라고 할 것입니다. 열차 페리는 제가 2000년 해수부 장관 시절에 타당성 없다는 결론을 이미 내린 사업입니다. 한다고 해도 참여정부의 물류 허브 전략에 비하면 너무 작은 사업입니다.”
“그런데 한나라당은 전략은 없어도 보수의 정체성은 뚜렷합니다. 그동안 말과 행동, 정책은 왔다갔다 일관성이 없지만 한 가지는 확실합니다. 보수와 수구의 정체성입니다. 요즘 후보들의 공약을 보면 보수의 정체성이 좀더 뚜렷해지는 것 같습니다. 강자의 권리를 제한하거나 약자의 권리를 강화하는 정책에는 일관되게 반대해왔습니다. 복지와 사회투자는 분배정책, 좌파정책으로 일관되게 비난해왔고 오히려 감세를 공약하고 있습니다.”

		노무현은 왜?

4시간 강연 중 3시간 30분을 할애해 밝힌 그의 ‘가치 투쟁’

▣ 김보협 기자 [e-mail]

노무현 대통령의 6월2일 참여정부평가포럼 강연 제목은 ‘21세기 한국, 어디로 가야 하나’였다. 강연 이후 한나라당의 고발(5일) →선관위의 선거중립 의무 위반 결정(7일) →청와대 법정 대응(?) 등으로 이어진 논란을 보면, 강연 제목과 내용의 간극이 커 보인다. ‘노무현은 왜?’를 궁금해하는 이들이 더 많다. 임기가 겨우 8개월 남짓 남았는데 왜, 무엇과, 외롭게 싸우는가.
답은 4시간 분량의 강연록에서 엿볼 수 있다. 전체 강연 가운데 선관위가 문제 삼은 대목은 30분 안팎. 나머지 시간은 참여정부의 성과와 국정 철학에 할애했다. 학술토론의 발제문에서나 등장할 법한 ‘보수-진보’ ‘민주주의’ 담론 등도 포함돼 있다. 참평포럼 등 노 대통령 핵심 지지자들은 ‘노이즘(노무현 사상)의 완결판’이라고 부를 정도다. 노 대통령 스스로 “며칠을 쓰고 고쳤다”고 말했다.
그는 현재의 위기를, 단지 민주세력이나 민주정부의 위기가 아니라 한국 민주주의 전반의 위기로 진단하고 있다. 노 대통령은 “민주주의가 성숙해지면서 국민들은 점차 정치와 민주주의에 무관심해지기 시작했고 경제 문제, 소시민의 행복에 매몰돼가고 있다”며 “태평성대는 이루어지지 않았고 여전히 민주주의의 위기는 존재하고 있다”고 말했다.
“민주주의는 여론의 지배가 될 가능성이 대단히 높다. 여론은 언론이 지배하고 언론은 시장을 지배하는 세력이 지배하는 것이다. 지금 민주주의는 가치의 위기에 처해 있다. 정치는 가치를 추구하는 행위지만 시장은 이익을 추구하는 것이다. 시장이 우리 정치를 지배하게 됐을 때 가치의 위기가 발생한다. 시장을 지배하는 사람의 정통성은 어디서 비롯되는가, 언론의 정통성은 어디에 근거하고 있는가. 그저 돈이 많은 것 외에는 다른 정통성이 없지 않은가. 그래서 민주주의의 정통성의 위기가 발생하고, 권력이 시장과 언론에 분산되고 그 권력이 확대되면서 민주주의 정통성에 위기가 오고 있는 것이다.” 선거라는 방식을 통해 합법적으로 권력을 위임받은 정부와 의회에 비해, 정통성이 없는 시장과 언론의 영향력이 커지면서 민주주의가 위기에 처했다는 얘기다. 참여정부의 실패가 민주개혁 세력의 위기로 이어졌고 개혁을 바라는 다수의 시민들이 등을 돌렸다는, 정치권이나 학계, 시민사회의 일반적인 평가와는 인식의 차가 크다.
어쨌든 대통령이자 싸움꾼인 노무현의 ‘가치 투쟁’은 한동안 계속될 것 같다. 그는 올 초 새해 기자회견에서 “내일이 선거일이라도 부당하게 공격당하면 반드시 해명할 것”이라고 말했다. 그리고 지지율에 대한 기대도 버렸다. 역사가 평가해줄 것이라는 게 노 대통령의 바람이지만, 역사는 대체로 승자의 기록이었다.