중증장애인이 할인하는 물건인가요

개인이 아니라 ‘머릿수’로만 간주되고, 최저임금 적용 제외받는 중증장애인 고용정책

8월19일 경기도 김포에 있는 장애인 직업재활시설(보호작업장) ‘밀알꿈씨’에서 장애인들이 형광등 안정기 부품을 조립하고 있다. 류우종 기자

“장애인도 사람이다!” “장애인도 국민이다!”
모든 소수자 운동이 그렇지만 장애인이 한 사회의 구성원이라는 지위를 얻으려면 사람임에도 “사람이 되고 싶다”고 외쳐야 했고, 국민임에도 “우리도 국민이다”라고 부르짖어야 했다. 자신들을 ‘투명인간’으로 대하는 비장애인 중심 사회를 하나씩 뜯어고치는 지난한 과정을 거쳐야 사람이, 국민이 될 수 있었다. 1987년 민주화 바람을 타고 집과 시설에 갇혀 있던 장애인이 하나둘 거리로 나왔다. 이들의 끈질긴 싸움으로 지난 30여 년 동안 교육, 이동, 사회서비스, 주거 등에서 장애인의 시민권이 조금씩 확보됐다. 여전히 가야 할 길이 멀지만 중증장애인도 대중교통을 이용하고 일상생활에서 활동지원사의 도움을 받을 수 있다. 일부지만 대학 교육 기회를 얻었다. 장애인들이 ‘정육점 고기’ 같다고 자조해온 장애등급제(장애 정도에 따라 등급을 만들어 정부 지원을 차등화)도 지난 7월부터 단계적으로 폐지된다. 이는 장애인과 비장애인이 한데 어울려 사는 공동체를 만들기 위해 벽돌을 하나씩 쌓는 과정이었다.
튼튼한 집을 짓는 데 필요한 벽돌은 무엇이 남았을까? 자유롭게 이동하고, 교육을 받고, 사회서비스를 이용하는 시민에게 필요한 것, ‘노동’이다. 헌법 제32조는 “모든 국민은 근로의 권리를 가진다. (중략) 모든 국민은 근로의 의무를 진다”고 말한다. 현재 장애인 노동자들의 노동권 보장을 위한 ‘장애인일반노동조합 준비위원회’가 6월 발족해, 11월 정식 출범을 앞두고 있다. 자신들의 의사와 상관없이 노동 의지와 능력이 없다며 노동 현장에서 ‘유령’으로 취급받아온 장애인들이 외치기 시작했다. “장애인도 노동자다!”
이승준 기자 [e-mail]

“이렇게 하면 잘한 건가요?” 옆자리 앉은 그는 대답 대신 웃으며 고개를 끄덕였다. 형광등 안정기 부품에 접지선을 꽂는 작업은 어렵지 않았다. 대신 같은 작업을 40여 분 동안 계속하다보니 좀이 쑤셨다. 주변을 둘러봤다. 작업대 앞에 앉은 20~40대 남녀 10여 명이 묵묵히 단순 작업을 반복하고 있었다. 잠깐 봐서는 여느 소규모 공장의 평범한 작업장 같다. 하지만 작업대에 엎드려 잠을 자고, 주변을 두리번거리는 한두 명이 눈에 띄기 시작했다.

작업 담당 선생님은 낮은 음성으로 “○○씨 그러면 안 돼요”라고 했다. 점심시간을 알리는 방송이 나오자 작업장 안에 활기가 돌았다. 점심을 먹은 이들은 여느 노동자가 그렇든 자투리 시간을 활용해 산책하거나 음악을 들었다. 스마트폰에서 흘러나오는 음악은 <올챙이송>이었다. “개울가에 올챙이 한 마리 꼬물꼬물~♬” 어른 네댓 명이 스마트폰 주변에서 어눌한 어조로 크게 노래를 따라 부르며 율동을 했다. 경기도 김포에 있는 중증장애인 직업재활시설 ‘밀알꿈씨’의 하루가 또 흘러가고 있었다.

8월19일 찾은 이곳은 평범한 공장 작업장이 아니다. 발달장애인, 정신장애인 35명이 주 5일, 오전 9시부터 오후 4시까지 형광등 부품 조립, 종이컵 생산 등의 노동을 하는 장애인 보호작업장(장애인복지법 제58조에서 규정하는 장애인 직업재활시설의 한 종류)이다. 비장애인이 형광등 부품 조립 요령을 익히는 데 몇 분이면 되지만 이곳에서 일하는 장애인들은 숙달되기까지 수개월에서 1년 안팎의 시간이 걸린다.

경증장애인으로 의무고용률 채워

한국의 장애인 고용정책은 밀알꿈씨 같은 직업재활시설(장애인 보호작업장·장애인 근로사업장·장애인직업적응훈련시설)과 공공기관·민간기업의 의무고용이라는 두 축으로 굴러왔다. 직업재활시설은 1981년 심신장애자복지법이 제정되며 도입됐고, 이 법이 1999년 장애인복지법으로 개정되며 본격적으로 확대됐다. 정부는 직업재활시설이 직업능력이 낮은 장애인들에게 재활·노동 훈련 프로그램을 제공해 장애인들이 일반 고용시장으로 진출하는 디딤돌이 되기를 기대했다. 공공기관·민간기업 의무고용은 1990년 ‘장애인 고용촉진 등에 관한 법률’(현 장애인 고용촉진 및 직업재활법)이 제정되며 도입됐다. 일반 기업에 장애인 고용 의무를 지우고 위반시 부담금을 걷어 다시 장애인 고용 지원 예산에 쓰자는 게 법의 핵심이다.

두 정책은 외형적 수치로 봤을 때 분명 효과를 발휘했다. 해마다 꾸준히 장애인 취업자 수가 늘었다. 2000년 장애인 실업률(장애인 근로자 실태조사, 보건복지부)은 28.4％로 전체 인구 실업률(4.1％) 7배에 이르는데, 2005년 10.6％, 2008년 8.3％(해당 연도 장애인 실태조사)로 꾸준히 낮아졌다. 장애인 의무고용 취업자 수도 1991년 1만462명에서 고용 의무 대상 업체 규모를 300명 이상에서 50명 이상으로 확대한 2004년 5만2753명으로 올라갔고, 2008년 10만4132명으로 늘었다(2009년 장애인 통계, 장애인고용공단 고용개발원).

하지만 외형적 성장의 그림자가 짙게 드리우기 시작했다. 경증장애인 취업률은 해마다 높아지는데 중증장애인 취업 사정은 나아지지 않았다. 기업들이 비장애인들과 업무능력이 크게 차이 나지 않는 경증장애인을 뽑아 의무고용률을 채우고 있었기 때문이다. 2008년 사업체 장애인 고용 실태조사(장애인고용공단 고용개발원)를 보면, 장애인 노동자 중 중증장애인 비율은 22.3％, 경증장애인 비율은 77.7％로 집계(추정치)됐다.

이에 정부는 2008년 법을 개정해 중증장애인을 고용하면 장애인 2명을 고용한 것으로 간주하는 ‘중증장애인 2배수 인정제’를 도입해 2010년부터 시행했다. 장애인을 한 개인으로 보기보다는 고용 통계 개선을 위한 ‘머릿수’로만 본 것이다. 그런데도 중증장애인 고용 상황은 나아지지 않았다. 2018년 기준 중증장애인 고용률은 20.2％(실업률 8.4％)로 경증장애인 고용률(41.1％, 실업률은 6.2％)의 절반 수준이다.

발달장애인 절반이 0~29살 분포

장애인 고용정책의 한 축이었던 직업재활시설도 2008년 389곳에서 2018년 651곳으로 늘었다. 2018년 기준 651곳 1만8205명의 장애인(중증장애인 1만7490명)이 일하고 있다. 발달장애인(지적장애·자폐성장애) 비율이 꾸준히 늘고(2009년 전체 장애인 대비 6.9％→2018년 9.0％), 전체 발달장애인의 50.7％(2017년 기준)가 학교를 다니거나 구직하는 0~29살 사이에 분포해 직업재활시설의 역할은 그 어느 때보다 중요해지고 있다.

의사소통 능력이 부족하고 감정 조절이 미숙한 발달장애인이 비장애인과 함께 일하기 위해서는 직업재활시설 등을 통한 사회 적응 훈련이 필요하다. 발달장애인 자녀를 둔 부모들은 스무 살이 된 자녀가 집 주변 직업재활시설을 다니며 사회에 나갈 훈련을 하고 이후 비장애인과 같이 일하며 지역사회의 한 구성원으로 정착하기를 강하게 바란다.

발달장애 딸을 둔 이은자 장애인부모연대 강서지회 ‘강서 퍼스트잡’ 팀장은 “장애를 가진 아이들의 하루, 한 달, 일 년 설계를 해주고 싶은 게 부모의 마음이다. 직업이 있어야 이런 설계가 가능하다”며 “일할 수 있는 사람을 일하게 하고, 일할 수 없는 분들의 소득이나 생활을 보장하는 게 복지 아니냐”고 말한다.

하지만 이들의 기대와 달리 직업재활시설이 중증장애인들의 사회 진출에 디딤돌 구실을 제대로 못한다는 비판이 계속되고 있다. 장애인복지법은 직업재활시설을 보호고용에서 일반고용(비장애인과 함께 일하는 형태로 경쟁고용이라고도 함)으로 유도하는 ‘중간 단계’로 규정했는데, 현재 직업재활시설은 사실상 중증장애인을 울타리 안에서 보호만 하는 형태로 운영된다. 이는 그동안 정부 정책이 직업재활시설에 대해 생산품을 팔아 스스로 살아남으라는 방향을 유지해온 데서 원인을 찾을 수 있다.

공공기관 중증장애인 생산품 우선 구매, 고용장려금 등 각종 정부 지원책이 있지만 기본적으로 직업재활시설은 제품을 생산해 팔아 토지·건물 임대료, 인건비 등을 책임져야 한다. ‘장애인직업재활시설 및 판매시설 운영 실적’(보건복지부)을 보면 시설의 매출은 늘고 있지만 수익은 줄어드는 추세다. 게다가 중증장애인 생산품 우선 구매 제도는 중소기업 기술개발 제품 우선 구매·사회적기업 제품 우선 구매 제도로 보호받는 비장애인 업체들과도 경쟁해야 한다. 박미정 밀알꿈씨 원장은 “장애인이 생산한 것과 비장애인이 생산한 것은 가격경쟁력에서 차이가 날 수밖에 없다. 그러다보니 직업재활시설이 갖는 사회적 가치가 묻혀버린다”고 한다. 사회복지법인 아래에 있는 밀알꿈씨는 작업환경도 깨끗한 편이고 장애인들에게 4대 보험도 가입시키는 등 다른 시설보다 형편이 나은 편이다. 하지만 밀알꿈씨 역시 모든 장애인 노동자에게 최저임금을 주지 못한다.

늘어나는 최저임금 적용 제외 대상

공공기관·민간기업이 중증장애인 고용을 외면하는 가운데 직업재활시설은 숙련된 장애인 노동자를 데리고 시설 운영과 유지에 힘을 쏟을 수밖에 없다.

그런데 직업재활시설의 취약한 경영 상태를 해소하겠다며 정부가 최저임금 적용제외 인가제도(고용노동부 장관의 인가를 받으면 ‘정신장애나 신체장애로 근로능력이 현저히 낮은 자’에게는 최저임금에 미달하는 임금을 지급해도 되는 제도·최저임금법 제7조)를 2000년대 중반부터 장려하면서 중증장애인 노동자들의 저임금 구조가 굳어졌다. 최저임금 적용 제외를 받는 중증장애인들이 2014년에는 5625명인데 2018년 9413명으로 두 배 늘었다. 노동부·복지부 조사 결과 이들 장애인의 2018년 평균 시급은 3416원(한 달 평균 37만5천원)으로 최저임금의 45.3％ 수준에 그쳤다. 2014년 유엔 장애인권리위원회는 한국의 최저임금 적용 제외 조치 폐지를 권고했다.

2017년 ‘촛불 정부’ 출범 뒤 최저임금 적용 제외 제도를 폐지하자는 목소리가 장애인들 사이에서 터져나왔다. 이런 목소리는 2017년 11월 장애인차별철폐연대와 전국장애인부모연대 등이 장애인고용공단 서울지사를 85일 동안 점거하며 최저임금 적용 제외 폐지, 중증장애인 공공일자리 1만 개 도입을 요구하는 과정에서 증폭됐다. 기존 장애인 고용정책이 중증장애인 고용 문제에서 한계에 이르렀으니, 새로운 방향을 설정하자는 요구이기도 했다.

결국 정부는 2018년 2월 이들 장애단체와 장애인직업재활시설협회, 외부 전문가로 구성된 민관 TF(전담팀)를 구성해 지난 7월까지 논의를 이어왔다. 하지만 TF는 최저임금 적용 제외 제도 폐지를 유보하기로 협의했다. 고용노동부 장애인고용과 관계자는 “현재 제도를 바로 폐지하면 1만 명에 이르는 장애인 일자리 감소가 우려돼 당분간 유지하기로 하고, 대신 장애인 노동자를 직접 지원하는 대책을 검토해 추후 발표할 예정”이라고 설명했다.

실제로 직업재활시설은 계속되는 수익 구조 악화 등을 이유로 “직업재활시설에 최저임금을 책임지게 하는 나라는 없다. 정부가 최저임금을 보장해야 한다”고 주장한다.

여전히 이윤과 효율성 잣대로

최저임금 인상 국면에서 항상 논란이 되는 ‘최저임금을 인상하면 고용이 줄어든다’는 주장이 장애인 최저임금 보장의 발목을 잡은 것이다. 직업재활시설과 장애인 노동자에게 지원을 늘려 시설은 운영을 유지하고, 장애인들은 최저임금 이상 받는 일자리로 옮겨가는 것이 필요하다는 게 정부 생각이다.

중증장애인 최저임금 문제는 장애인을 고용하지 않는 대가로 내는 부담금, 장애인 고용촉진 및 직업재활 기금이 지난해 1조원 가까이 쌓이는 역설적인 상황에 대한 논란으로 옮겨붙는다. 현재 기금은 장애일 일자리 사업에 약 30％ 지출하고, 50~60％를 금융기관에 맡겨 여유 자금으로 운용한다. 기업이 장애인을 고용하지 않아 무는 ‘벌금’을 장애인 고용 사업에 쓰지 않는다는 비판이 제기되며, 이 돈의 쓰임새를 넓히고 장애인 노동자들의 최저임금 보전 등에 쓰라고 요구하는 목소리가 장애인 단체나 직업재활시설에서 나온다.

최저임금을 보장하자는 법안 발의(2016년)에 따른 국회 예산 추계를 보면 장애인 노동자들의 최저임금 차액 보전에 5년간(2017~2021년) 총 3874억원이 들 것으로 예상된다. 하지만 고용노동부는 장애인 고용촉진 사업 지출을 위해 지난해부터 해마다 1천억원 이상씩 늘리고 앞으로도 기금의 쓰임새가 많아질 것이라고 한다. 현재 고용노동부는 장애인 노동자의 업무를 보조하는 근로지원인을 2018년 1200명에서 올해 3천 명으로 늘리고, 2022년까지 1만 명으로 늘릴 계획이다. 노동시장에서 더 열악한 지위에 놓인 중증·여성 장애인의 고용 지원 예산도 늘릴 예정이다.

그런데 장애인 고용정책 역사와 정부 정책 방향을 짚어보면 노동능력과 생산성이라는 잣대로 장애인 고용 문제를 바라보는 전제가 깔려 있다. 장애인들의 요구로 올해부터 새로 시행되는 공공일자리인 동료지원가(중증장애인이 지역사회 중증장애인 발굴·상담·취업 지원) 사업도 중증장애인이 1년 48명의 장애인에게 각 5회 이상씩 상담해야 수당을 받는 방식인데, 장애인·장애인부모단체들은 중증장애인 노동의 ‘내용’보다 ‘실적’을 우선시하는 구조에 걱정한다.

최저임금 TF에 참여했던 정다운 전국장애인차별철폐연대 정책국장은 “비장애인 중심 사회에서 규정하는 경제적 가치는 이윤과 효율성인데, 그 기준은 장애인을 고려하지 않는다. 최저임금의 본래 목적은 생산성이나 업무능력에 따라 돈을 주겠다는 것이 아니라 최소한의 생계를 보장하기 위한 것 아니냐. 중증장애인들이 최저임금 이상을 주는 일반 기업에 고용되는 것이 이상적이지만, 현재 기준으로는 이들이 나갈 곳(일반 기업)이 없는 게 현실이다”고 지적한다. 정명호 장애인일반노조 준비위원장도 “헌법은 노동을 국민의 권리와 의무로 보장하지만, 기업 관점에서 바라보면 장애인은 노동에서 철저히 소외될 수밖에 없다”고 말한다.

“열심히 노력으로 살고 싶습니다”

2017년 장애인 실태조사(보건복지부)를 보면 장애인들이 국가와 사회에 가장 먼저 요구하는 것은 ‘소득 보장’(41.0％), ‘의료 보장’(27.6％), ‘고용 보장’(9.2％) 순으로 나타난다. 외국에서는 장애인 노동자에게 최저임금 100％를 지급하지 않는 경우도 많지만, 우리보다 높은 액수의 장애인연금 등 다양한 소득·고용 보장 제도를 갖추고 있다. 소득·의료·고용 보장을 바라는 한국 장애인들의 마음은 어떤 것일까. 지난 3월 청와대 청원게시판에 장애인직업재활시설에서 일하는 지적장애인 부부라고 소개한 이(남편)가 올린 글을 옮긴다.

“저희는 부모님이 안 계십니다. 어린아이 때부터 장애인시설에서 살아왔습니다. (…) 돈 더 달라고 하는 소리 아닙니다. 최저시급 8350원을 받고 싶어 합니다. 저희가 최소한 의식주 할 수 있게 생활 보장을 해달라는 이야기입니다. (장애인)연금은 나오지만 얼마 안됩니다. (…) 열심히 노력으로 살고 싶습니다. 근로능력이 낮다고, 떨어진다고 해도 장애인 근로자는 할인하는 물건이 아닙니다. 지금도 독립(결혼)을 꿈꾸는 장애인들이 많습니다.”

이승준 기자 [e-mail]·박태우 기자 [e-mail]