철밥통 연금, 적자가 나든말든!

국민의 세금으로 올 한해 7333억원이나 무제한 보전해주는 ‘공무원연금기금’
국민연금보다 훨씬 상태 나쁘지만 수익률은 2.5배, 개혁은 과연 불가능한가

▣ 김영배 기자 [e-mail]

아침에 라디오를 듣다가 피식 웃음이 나왔다. 아마 11월28일이었던 것으로 기억된다. 국회 국민연금특위 위원장을 맡고 있는 이석현 열린우리당 의원이 출연한 대목이었다.

이 위원장은 교착 상태에 빠진 국민연금법 개정을 위해 이튿날 특위 차원에서 ‘대국민 선언’을 할 예정이라고 말했다. 잘 알려졌다시피 국민연금법 개정 방향은 ‘더 내고 덜 받는’ 쪽으로 수급 구조를 바꾸는 내용이다. 세상에, 연금 가입자인 국민에게 한참 불리한 쪽으로 바뀌는 내용을 추진하겠다며 바로 그 국민한테 근엄하게 선언하는 모습이라니! 열심히 하겠다는 선의보다는 ‘대국민 압박’쯤으로 들렸다면 삐딱한 내 심성 탓일까?

공무원연금은 ‘응급환자’

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국민연금특위의 대국민 선언은 결국 이뤄지지 않았다. 특위는 11월29일 회의를 열어 본격적인 활동을 시작했지만, 운영위원회 구성을 둘러싼 여야 이견으로 난항을 겪으며, 선언문 채택은 이 위원장의 제안에 그치고 말았다. 기록으로 남겨두면 아주 좋았을 사진거리였는데….

국민연금의 현행 수급 구조를 그냥 둔다면 차츰 기금 고갈 상태에 빠져들 것라고 하니 법 개정에 무턱대고 반대하기는 물론 어렵다. 그런데도 국민연금 개혁 얘기만 나오면 혈압이 올라갈 수밖에 없는 건 공무원연금으로 대표되는 특수직역 연금 문제가 곧바로 대비돼 떠오르기 때문이다.

마르고 닳도록 거론됐듯 국민연금보다 오래전에 도입된 공무원연금기금의 재정은 훨씬 더 나쁜 상태에 빠져 있다. 해마다 8천억원 안팎의 정부 지원(세금)을 받아 구멍을 메우고 있는 실정이다. “국민연금이 만성질환을 앓을 우려가 있는 환자라면, 공무원연금은 당장 수술해야 할 응급 환자”(김용하 순천향대 교수)라는 말이 나올 정도다. 더 심각한 상태의 공무원연금 문제를 놔둔 채 30년 뒤에 닥칠 국민연금 문제를 고쳐보겠다는 쪽에 힘이 실릴 리 만무하지 않은가.

공무원연금기금은 1993년 처음 적자를 낸 뒤 그 규모가 계속 커져 1995년에 이르면 6천억원을 웃돌게 된다. 이렇게 적자가 난 건 ‘내는 돈’(가입자 부담의 보험료)보다 ‘받아가는 돈’(지급되는 연금)이 많기 때문임은 물론이다. 참으로 피곤한 숫자놀음을 또 해야 할 대목이다. 1995년 부담률 인상으로 공무원연금기금의 재정 상태는 일시적으로 호전됐다가 외환위기에 따른 정부 부문의 구조조정으로 퇴직자가 늘면서 다시 나빠져 지금도 만성 적자 상태이며, 이는 정부 지원(보전금)으로 충당되고 있다. 지난 2000년 공무원연금법 개정으로 공무원연금기금의 적자는 정부가 무제한 메워주도록 돼 있다.

공무원연금기금의 적자를 메우기 위해 책정된 정부 보전금은 올해만 7333억원에 이른다. 국민연금기금에 대한 정부 지원은 관리공단 관리운영비 30%인 984억원, 농어촌 관리운영비 지원 277억원, 농어민 보험료 일부 지원 605억원 등 총 1867억원이다. 공무원연금 가입자는 98만 명, 국민연금 가입자가 1685만 명에 이른다는 사실을 감안하면 공무원연금에 과도한 세금이 투입되고 있다는 얘기가 나올 만하다. 국민연금기금의 경우 2030년대에 적자로 돌아서 2040년쯤이면 기금 고갈 상태에 빠질 것이란 걱정에 따라 법을 바꿔 재정 안정을 꾀하겠다고 하는데, 공무원연금기금에선 그 적자 상태가 이미 오래전에 시작된 현재진행형이다.

공무원연금의 재정 상태가 이런 지경인 것은 두말할 필요 없이 국민연금보다 월등히 유리한 수급구조에서 비롯된다. 김상호 관동대 교수(경영학부)가 최근 사회보장학회 주최 사회보장포럼에서 발표한 ‘공적연금제도의 개혁 방안’은 이를 잘 보여주고 있다. 국민연금(소득월액의 4.5%)과 공무원연금(보수월액의 8.5%) 가입자의 보험료 부담률이 서로 달라 둘을 비교하려면 ‘내는 돈’과 ‘받아가는 돈’의 비율을 따져야 한다. 김 교수가 2000년에 근무를 시작한 사람을 기준으로 계산해봤더니 국민연금의 평균 수익비는 2.22인 반면, 공무원연금은 3.53~3.88로 나타났다. 평균 수익비는 가입자가 내는 총보험료에 견준 연금액의 비율로, 비율이 높을수록 가입자가 많은 혜택을 입는다. 정부 안대로 국민연금법이 개정되면 국민연금의 평균수익비는 1.38로 떨어진다. 공무원연금이 국민연금보다 2.5~2.8배가량 높은 수익비를 갖게 되는 셈이다.

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공무원 집단의 반발이 무서워라?

이렇게 국민연금보다 과도하게 유리한 구조라는 점도 문제려니와 지속적으로 자체 재생산되는 구조가 아니라 세금 지원을 받아가며 구멍을 메우고 있다는 사실을 일반 국민들은 어떻게 받아들여야 할까? 국민연금법을 고친다는 얘기는 늘상 나오는데, 공무원연금 제도를 바꾸겠다는 소리를 들어보기 어려운 건 또 왜일까?

최재식 공무원연금연구센터 소장은 “공무원연금 제도는 1995년, 2000년 두 번에 걸쳐 바뀌었으며 올해 또 제도 개선을 위한 재정재계산을 하고 있다”고 말했다. 공무원 제도에는 손을 대지 않고 국민연금법만 개정하려 든다는 인식은 맞지 않으며, 따라서 국민연금에 앞서 공무원연금 제도 개혁을 우선해야 한다는 주장도 타당하지 않다는 설명이다. 최 소장은 “국민연금법 개정안은 2003년에 나왔으면서도 지금껏 처리되지 않은 채 난항을 겪고 있지 않느냐”고 덧붙였다.

국민연금에 견줘 과도하게 유리한 구조 아니냐는 지적에 대해 최 소장은 “공무원연금에선 정부가 사용자이기 때문에 일정한 재정 부담을 지는 것은 불가피하며, 국민연금과 달리 퇴직금 성격을 포함하고 있다는 점을 감안해야 한다”고 말했다. 그는 “정부 보전 시스템을 고칠 필요는 있지만, 정부가 적자를 메워주는 자체가 잘못이라는 식의 지적은 옳지 않다”고 덧붙였다. 공무원연금 제도에 대한 열린우리당 쪽의 의견을 들어봐도 대체로 이와 비슷한 인식이었다. 요컨대 공무원연금 제도의 유리함은 과도하게 부각된 측면이 있으며, 늦게 출발한 국민연금과 달리 공무원연금은 이미 두 차례의 개혁을 경험했다는 것이다. 과연 그런가?

문형표 한국개발연구원(KDI) 연구위원은 1995년, 2000년의 공무원연금법 개정에 대해 “호랑이를 그리려다 고양이만 그리고 만 것”이라고 말했다. “정책 담당하는 이들이 공무원 집단의 불만과 반발을 무서워한다. 정치권도 감히 개입하지 못하고 있고…. 이제 누구도 고양이 목에 방울을 달지 않으려 한다.” 문 위원은 “정부가 강력한 의지를 갖고 (개혁)해야 하는데, 더더욱 어려워진 게 (공무원) 노조가 생겨나 있다는 점”이라며 “2000년 법 개정 때 들어간 독소 조항이 급여 축소에 대한 반대의 빌미를 제공하고 있다”고 덧붙였다.

국민연금관리공단이나 정부·여당 쪽에선 1995년과 2000년의 법 개정을 개혁 작업으로 들고 있는 반면, 연금 전문가는 이렇게 개악쯤으로 혹평하는 것을 어떻게 봐야 할까?

1995년의 공무원연금법 개정 과정은 최재식 소장의 ‘공무원연금 제도의 재정건전성 제고를 위한 정책 대안 분석’(2004)이란 책자에 비교적 자세히 기술돼 있다. 정부가 그해 공무원연금법 개정에 나선 건 연금 적자가 6385억원에 이른데다 처음으로 원금이 잠식된 데 따른 위기감에서였다. 비용부담률을 11%(정부 5.5%, 공무원 5.5%)에서 단계적으로 15%(정부 7.5%, 공무원 7.5%)로 올리도록 한 게 이때였다.

이는 종전까지 수혜 위주의 연금 정책을 재정 안정적인 정책으로 전환한 의미가 있지만, 개혁 내용이 미미해 장기적인 재정 안정화로 이어지지 못했고, 공무원연금 제도가 안고 있는 근본적인 구조 문제를 풀지 못했다는 평가를 받아왔다. 연금 지급 개시 연령(60살)을 도입하면서 앞으로 임용하는 공무원들에 한정해 적용토록 했다는 점에서다. 그 이전까지는 가입 기간 20년만 채우면 퇴직 때 연금을 지급하도록 한 데서 한발 나아가면서도 연금 수급자는 물론 현직자들까지 제외하는 ‘꼼수’를 부렸던 것이다.

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공무원연금관리공단 직원들의 코미디

또 연금 지급 정지 제도(퇴직 뒤 다른 곳에 취업하면 연금 지급을 중단하는)를 모든 공직으로 확대하는 조처를 마련하면서도 시행은 5년 뒤로 미뤘다. 정책 결정을 주도하는 집단이 곧 연금 수혜자가 될 사람들이었기 때문에 제 머리를 깎지 않으려 했을 것이란 추정을 낳는 대목이다. 이렇게 현직 공무원과 연금 수급자들에게는 거의 피해가 가지 않는 정책 대안으로, 부담은 정부와 후세대에 떠넘겨졌으며 5년 만에 다시 수술대에 오르는 결과로 이어졌다.

정부와 공무원의 비용부담률을 7.5%에서 8.5%로 올린 2000년 법 개정 때는 또 하나의 특징적인 장치가 마련됐다. 비용부담률을 높이고 급여제도를 일부 바꿨음에도 연금수지 부족액이 생기면 전액 정부가 보전하도록 한 것. 정부가 올해 7300억원에 이어 내년 예산안에도 8500억원의 정부 보전금을 책정해놓은 건 이에 근거를 두고 있다. 공무원연금 제도에 대한 따가운 시선은 주로 여기에 집중돼 있다.

정부 보전제도의 도입은 1960년 공무원연금 제도가 실시된 뒤 줄곧 정부와 공무원이 50 대 50으로 똑같이 부담해오던 비용부담 원칙을 바꾼 것이다. 공무원연금기금에서 아무리 적자가 나더라도 정부의 일반 재정에서 메워주도록 한 이 장치는 연금재정 개선을 위한 자체 노력을 하지 않아도 되는 도덕 불감증을 불러일으킨다는 비판을 줄곧 받아왔다. 현재 공무원연금 제도가 안고 있는 가장 큰 문제이기도 하다. 최재식 소장은 “정부 부담률을 올리는 방안이 정공법이었다”며 “적자보전 시스템은 그다지 떳떳지 못하게 비쳐지는 측면이 있다”고 말했다.

공무원연금 문제가 도마에 오르면 공무원 집단이나 연금관리공단 쪽에서는 국민연금에 견줘 꼭 유리한 것만은 아니라는 주장을 한다. 그 근거로 국민연금과 달리 퇴직금 성격을 포함하고 있고, 급여 산정 기준인 보수월액은 총보수의 70% 수준이어서 불리한 측면도 있다고 강조한다. 이 부분에 대한 논란은 너무나 복잡한 산식이 개입되는 것이어서 미궁에 빠지기 십상이다. 그렇지만 앞서 거론한 ‘내는 돈과 받는 돈’ 사이의 간명한 비교를 통해서 볼 때 공무원연금 쪽이 훨씬 유리한 구조라는 점은 의심의 여지가 없다.

이런저런 수치 비교를 떠나 민간인인 공무원연금관리공단 직원들이 국민연금에서 공무원연금으로 갈아탈 수 있도록 해달라는 요청에 따라 관련법 개정안이 국회에 제출돼 있다는 사실 자체가 공무원연금의 유리함을 잘 보여주는 예다. 철도공사화 당시 재직 기간 20년 미만인 경우는 공사 직원이 된 뒤에도 공무원연금법 특례 적용을 허용하도록 한 것도 같은 맥락이다.

국민들의 학습과 관심 없이는…

김상호 교수는 “군인연금과 공무원연금의 사용자는 정부이기 때문에 재정적자 발생 때 최종적으로 정부가 부담할 수밖에 없겠지만, 과도하게 높은 소득대체율(연금 급여)을 보장하는 현행 제도를 유지하면서 그 재원을 보험료 수입으로 충당하지 못하고 지속적으로 국고 보전금에 의존하는 것은 문제가 있다”고 말했다. 김 교수는 “공무원연금의 혜택을 받는 공무원의 주도로 국민연금 쪽만 부담을 높이는 방향으로 개선 방안을 내놓는 것은 설득력을 가질 수 없다”고 덧붙였다.

이런 주장은 연금 전문가들 사이에 대체로 공감대가 형성돼 있고 하루이틀 된 얘기도 아니다. 그런데도 왜 공무원연금을 개혁하려는 움직임은 별로 없고, 또 하더라도 땜질에 그치고 마는 것일까? 가입자 규모로 보아 국민연금 쪽이 훨씬 더 거대한 집단이 아닌가?

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연금 전문가들은 이를 ‘집단행동의 딜레마’에서 비롯되는 ‘무임승차’ 성향 탓이라고 풀이한다. 예컨대 연금개혁으로 공무원연금의 적자를 메우기 위한 정부의 예산 투입이 적어질 경우 각 개인이 내는 세금이 줄어들 수 있지만, 어떤 국민도 자기 노력을 투입하지 않으려 한다. 자기 노력 없이도 정책 결정이 이뤄지면 세금을 덜 낼 것이기 때문에 일반 국민들은 단결된 힘을 과시하지 못한다. 이로써 일반 국민들은 연금 정책 결정에 효과적으로 대응하지 못한다.

반면, 공무원연금에 직접적이고 절실한 이해관계를 갖는 현직 공무원이나 연금 수급자들은 상대적으로 소규모 이익집단이기 때문에 일반 국민들에 견줘 집단행동의 딜레마를 훨씬 덜 겪어 연금 문제에 적극 대처할 수 있다. 이는 1995년부터 이뤄진 법 개정 과정에서 극명하게 드러난 실증 사례로 증명된다. 이익 집단은 일반 국민들의 무관심 속에서 정부의 정책 결정을 무력화하고 국회의원들을 포섭함으로써 자신들에게 유리한 결정을 이끌어낸다. 몇몇 전문가들이 아무리 떠들어봐야 메아리 없이 묻힌다. 국민들의 학습과 관심 없이는 연금개혁이 참으로 어려운 과제임을 새삼 절감하게 된다.

		군인연금도 정부가 메꿔준다

1973년부터 재정적자… 사학연금은 2020년께 당기적자에 빠질 듯

우리나라의 공적연금 제도는 1960년 공무원연금 제도 도입을 시작으로 군인연금, 사립학교교직원연금(사학연금), 국민연금의 차례로 확대됐다. 1999년 국민연금 제도에 도시 지역 자영업자까지 포함함으로써 전 국민 연금 제도의 틀을 마련했다.
공적연금제도는 특수직종 종사자를 대상으로 하는 직역 연금인 공무원·군인·사학연금과 일반 국민을 대상으로 하는 국민연금으로 나뉘며 각 공적연금 제도별로 기금을 설치·운영하고 있다.
공적연금 재정 실태를 보면, 군인연금은 1973년 처음 재정 적자에 빠진 뒤 계속해서 정부 재정을 통해 구멍을 메우고 있다. 군인연금은 본래 공무원연금법의 일부로 운영돼오다 1963년 별도의 법 제정으로 독립했다. 공무원연금은 1993년 처음으로 당기 적자를 냈고, 2001년부터는 적자 발생 때 국가보전금으로 충당하고 있다. 사학연금의 경우 2020년께 당기 적자에 빠질 것으로 관측된다.
국민연금도 제도의 성숙도가 높아지면서 상당한 재정 압박을 받을 것으로 전망된다. 보건복지부 추산에 따르면 국민연금의 현행 수급 구조를 유지할 경우 2036년에 당기수지 적자를 기록하고, 2047년에 기금 고갈 상태에 빠질 것으로 보인다. 정부가 국민연금법을 개정해 더 내고 덜 받는 구조로 바꾸려는 것은 이 때문이다.

		공무원연금과 제주행을 바꿨다?

강창일 의원이 공무원연금관리공단 직원들을 위해 법 개정안을 만든 사연

국민연금과 공무원연금의 형평성 문제를 새삼 일깨운 것은 강창일 열린우리당 의원의 대표 발의로 마련된 공무원연금법 개정안이다. 공무원연금관리공단 임직원들을 국민연금에서 공무원연금으로 옮아가게 할 수 있도록 하는 이 법의 개정안이 제출된 것은 지난 10월21일. 강창일 의원은 “공무원연금 제도를 운영하는 기관의 임직원이 그 연금제도의 적용을 받는 것은 제도 운영의 책임성을 강화하는 당연한 조처일 뿐 아니라 공적연금 제도 운영에서 보편적인 현상”이라고 제안 이유를 설명했다.
군인연금은 국방부에서 관리하고, 사립학교교직원연금(사학연금) 관리공단 임직원의 경우 지난 5월 법 개정에 따라 국민연금에서 사학연금으로 옮겨갔으니 딴은 그럴듯하다. 그렇지만 속사정은 공공기관 이전 계획에 따라 제주 지역으로 터전을 옮기게 된 공무원연금관리공단 쪽에 대가를 주는 차원에서 추진된 법 개정안이라는 지적을 받았다. 강 의원 쪽에서도 “그쪽(공무원연금관리공단)과 면담하는 과정에서 제주로 옮겨가니 협조를 부탁한다는 얘기가 있었고, (연금 갈아타기는) 오래 전부터 희망사항이었다”고 전했다.
강 의원의 법 개정안은 ‘공무원연금이 얼마나 좋으면’ ‘국민연금이 얼마나 부실하면’이란 반응을 낳으며 여론의 십자포화를 맞았다. 강 의원실의 한 보좌관은 “상정조차 힘들 것같다”며 법 개정 작업의 포기를 내비쳤다. ‘황당한’ 입법 제안이라는 비난을 샀지만, 국민연금과 공무원연금의 형평성 문제를 새삼 일깨웠다는 점에선 나름의 순기능도 있었던 것 같다.