학칙은 여전히 정치활동 땐 ‘퇴학’

서울 고교 320곳 학칙 전수조사… 83%가 정치활동 금지 또는 징계
18살 선거권 얻은 학교 안 14만 명, 온전한 정치적 자유도 얻을까

학생 참정권 보장을 요구하는 집회. 인권친화적 학교+너머 운동본부 제공

“힐러리가 승리할 거라는 게 내 예상이야. 트럼프는 대통령이 되면 안 돼. 그는 장애인을 비하했어.”
“내 생각은 달라, 트럼프는 좋은 대통령이 될 것 같아.”
2016년 미국 대선을 앞두고 벌어진 격렬한 토론. 토론의 주인공은 누구일까? 9살 아이들이다. 2016년 6월 방영된 EBS 의 한 장면이다. 9살 아이들은 미국 초등학교에서 진행하는 모의선거를 앞두고 자신들의 생각을 주저 없이 밝힌다. 는 일찍부터 정치와 선거 교육을 시작하는 게 ‘평범한’ 모습인 다른 나라들을 살펴본다. 해당 영상의 제목은 ‘빠르면 빠를수록 좋다’이다.
2020년 3월 한국. 공직선거법 개정으로 탄생한 ‘만 18살 유권자’는 코로나19 때문에 조금은 불안하고, 조금은 답답한 마음으로 첫 투표를 기다리고 있다. 그런데 유권자의 권리를 행사하기도 전에 ‘학교가 정치판이 된다’는 어른들의 눈총을 받는다. 낡은 학교 규칙은 곳곳에서 청소년의 정치활동을 제한하고 옭아맨다. 학교 밖 청소년도 “너희는 아직 어려”라는 말을 수시로 듣고 산다.
세월호 참사, 탄핵 촛불, 스쿨 미투…. 우리 사회의 주요한 일들을 성인과 함께 겪어온 청소년들은 심드렁하게 되묻는다. 대학도, 회사도 정치판이 됐냐고. 18살과 19살, 1년 차이로 무엇이 달라지냐고. 수능이 끝나면, 학교를 나와 바로 마주하게 될 현실에 관심을 가지면 안 되냐고.
하어영 기자 [e-mail]·이승준 기자 [e-mail]

2019년 12월27일 국회는 만 18살 이상에게 투표권을 부여하는 공직선거법 개정안을 통과시켰다. 4월15일 제21대 국회의원선거를 앞두고 정치적 발언권을 얻은 유권자 53만 명. 이들은 지금껏 만 19살이 되지 않았다는 이유만으로 유예돼온 시민권을 행사할 수 있게 됐다. 한데 모두가 온전한 권리를 부여받은 것일까. 권리를 행사할 수 있는 법적 자격을 얻었음에도 권리 앞에 머뭇거리는 만 18살이 있다. 약 14만 명으로 추산되는 고3들이다.

학교 안에선 법보다 학칙

은 코로나19로 개학이 연기된 학교 담장 안 사정을 들여다봤다. 거리에서, 온라인에서 ‘촛불혁명’ ‘스쿨미투’ 등 현대사의 주체로 섰던 이들은 정작 자신의 터전인 학교 안에선 정치적 시민의 권리를 오랫동안 누리지 못했다. 선거법 개정 전부터 계속된 ‘교실 정치화’ 등 소모적인 논쟁과 기우 뒤에서 정작 이들을 옭아맨 건 ‘학교 규칙 및 학교 운영에 관한 규정’(학칙)이라는 현실이었다.

“바깥 법은 학교 담장을 못 넘어오죠.”

28년차 교사인 ㄱ씨는 과 한 통화에서 “재직하는 동안 학생이 정치행위로 직접 처벌되는 경우는 보지 못했다. 하지만 이와 별개로 교칙은 반드시 개정돼야 한다”며 “학교는 선도 절차에 들어가면 외부 법률보다 교칙 안의 징계 규정을 먼저 따지기 때문”이라고 했다. ㄱ씨가 현재 재직하는 ㄴ고등학교(공립)의 ‘학칙(학교규정)’은 △총론 △교육과정 운영 규정 △생활지도 규정 △교직원 복무 규정 △위원회 운영 규정 △기타 규정 등으로 구성돼 있다. 정치적 자유를 옥죄는 대목은 교육과정 운영 규정과 생활지도 규정에 포함돼 있다. 먼저 교육과정 운영 규정 안의 학생회 운영 조항에서는 ‘정당 가입 등 정치활동을 금지’하고 있다. 또 생활지도 규정에는 ‘불법집회 또는 불량서클에 참석하거나 가입한 학생’을 처벌(퇴학)한다고 되어 있다.

은 ㄴ고등학교를 포함해 지난 2월 서울시 모든 국공립·사립 고등학교 320곳의 학칙을 살폈다. 학칙을 공개하지 않은 49곳을 제외한 271개교 가운데 정당 가입 등 정치활동을 금지하거나, 이를 이유로 처벌하는 학교는 225곳이었다. 열 중 여덟 학교가 교내봉사부터 퇴학 등 징계로 학생들을 압박하며 정치적 자유를 가로막고 있는 셈이다.

ㄴ고등학교 사례를 보듯 225개교에 존재하는 정치활동 자유를 침해하는 학칙은 대개 두 가지로 나뉜다. (정치활동을 이유로 한) 징계 규정과 학생(자치)회 규정이다.

학생의 정치적 자유를 직접 침해하는 것은 징계 규정이다. 앞선 예시에서 보듯 ‘불법집회 참여’ ‘불량단체 가입’을 적발해 퇴학 처분하도록 하는 규정이 대표적인 예다(112곳). 이를 포함해 ‘징계 기준’ ‘학생선도규정’ ‘선도처분’ 등의 이름으로 징계해 정치적 자유를 제한하는 학교가 전체 70%(189곳)에 이른다. 징계 수위는 교내봉사, 특별교육 이수, 정학, 퇴학 등 다양하다. 징계 규정은 사회적 현안이 있을 때마다 정치적 표현의 자유를 가로막아온 것으로 지목된다. 과 통화한 한 졸업생은 “역사 이슈에 관심이 많아서 국정교과서 반대집회에 참가하려고 한 적이 있다. 그걸 안 좋게 보는 친구가 있었고 결국 교장실로 불려갔다”고 했다. “교장 선생님은 그런 행사에 나가는 것 자체가 학교의 명예를 실추시키는 것이다. 아직 어리니 정치적 판단을 해서는 안 된다고 했다. 이후 교장 선생님은 종종 졸업할 때까지 나에게 밖에 나가 그런 일 하지 말라고 말했다.” 이 학생이 교장 선생님의 말을 어기고 국정교과서 반대집회에 나갔더라면 어떤 처분이 내려졌을까.

불법·불량·불순 명확한 정의도 없어

“외부의 불순세력에 가입 또는 연계되어 불순행위나 정치성을 띤 활동을 한 자(특별교육 이수 및 퇴학 처분)” 등처럼 군사독재 시절에나 볼 법한 규정도 11개교에 남아 있다. ‘외부세력’ ‘불순세력’ 등은 일제강점기 불령선인(일본 제국주의자들이 자기네 말을 따르지 않는 조선인을 이르던 말)처럼 민주화를 요구하는 이들을 탄압하기 위한 표현이다. ‘관여’ 자체를 금지한 규정도 있다. “정치 관여 행위, 학생 신분에 어긋나는 행위(퇴학)”를 규정한 학교가 90곳이다.

언급된 징계 규정의 공통된 문제는 용어 사용이 모호하다는 점이다. 학칙을 포함한 법규 어디에도 불법, 불량, 불순 등에 대한 명확한 정의를 찾기 힘들다. ‘관계하여 참여하다’는 사전적 뜻을 지닌 ‘관여’ 또한 마찬가지다. 처벌 법규가 가져야 할 최소한의 명확성도 담보하지 못했다.

학생회 규정은 서울 지역 학교 중 149곳(55%)에 존재한다. 내용에 거의 차이가 없다.

“본 학생회의 회원은 정당 또는 정치적 목적의 사회단체에 가입하거나 정치활동을 할 수 없으며, 학교장의 행정 사항에 간여할 수 없다.”

이는 학생회 운영을 위한 규정으로 분류돼 있지만, 회원의 정당이나 정치단체 가입을 비롯한 정치활동 금지를 분명히 하고 있어 대표적인 정치활동 봉쇄 규정으로 꼽힌다. 다만 명시적인 처벌 규정은 없다. 만약 재학생이 학생회칙 안의 정당 가입 금지를 어기면 어떻게 될까. 학교 현장에서 학생부장을 맡은 한 교사는 “학칙상 처벌 기준에 ‘지시 불이행’ 등 모호한 규정이 많아, 실제로 학교장이 한 학생을 처벌하겠다고 결정하면 처벌 규정이 있느냐 없느냐는 문제가 되지 않는다”며 “정치적 자유를 침해하는 정도로 볼 때 징계 규정보다 이 조항이 직접적인 침해를 가져올 것”이라고 설명했다.

이 규정이 현행 정당법을 정면으로 거스른다는 것도 문제로 지목된다. 정당법 제22조는 “국회의원 선거권이 있는 자는 공무원, 그 밖에 그 신분을 이유로 정당 가입이나 정치활동을 금지하는 다른 법령에도 불구하고 누구든지 정당의 발기인 및 당원이 될 수 있다”고 돼 있다. 선거법 개정으로 선거권을 가진 만 18살 이상의 고3은 정당법에 따라 누구나 정당에 가입할 수 있는 권리가 생긴다. 학칙을 그대로 놔두거나 법 취지에 맞게 고치지 않는다면, 법 위에 학칙이 존재하는 모순을 낳을 수 있다. 청소년 인권운동을 하는 경기 지역의 한 활동가는 “정당 가입을 확보하고 정당 안에서 청소년 당원 그룹의 비중을 늘리면서 발언권을 키우는 것이 청소년 참정권을 계속 확대할 수 있는 중요한 계기라고 생각한다. 그런 점에서 투표할 수 있는 권한보다는 정당 가입이나 선거운동의 자유가 더 중요할 수 있다”고 말했다.

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유엔 아동권리위, 1996년부터 한국 학교 학칙 우려

정치적 자유를 침해하는 학칙을 보유하고 있는 교육 현실은 서울 이외 다른 광역 시도라고 다르지 않다. 이 정의당 경기도당 청소년위원회(준)로부터 입수한 자료를 보면, 경기도 475개교 중에서 275개교가 정당 가입과 정치활동을 제한하는 내용을 담고 있다. 57.9%로 서울(83%)보다는 상황이 낫지만 결코 낮은 수치라고는 할 수 없다. 이들 학교의 대부분인 273개교가 학생회 규정을 통해 제한한다는 것이 주요한 특징이다(징계 규정은 33개교).

학칙의 인권침해 요소를 발견하고 이를 바로잡기 위한 노력이 그리 오래된 일은 아니다. 김현수 한양대 교육대학원 교수는 (2016)에서 “1989년 유엔이 ‘아동의 권리에 관한 협약’을 채택하고 우리가 1991년 협약을 비준하면서 국내외의 관심이 증가해왔다”고 밝힌다. 유엔 아동권리위원회는 1990년대 중반부터 지속해서 한국 정부에 아동·청소년의 인권 개선 노력을 요구했다. 시작은 1996년 보고서에서 “표현·사상·양심·종교의 자유, 집회·결사의 자유 등 아동의 기본적 자유와 시민적 권리의 실현을 효과적으로 보장하기 위한 여러 조치가 불충분한 데 우려한다”고 밝히면서다. 2003년에는 “위원회는 학생회에 대한 엄격한 행정적 통제와 교외 정치활동을 제한 또는 금지하는 초중등학교 운영규칙 때문에 학생의 표현과 결사의 자유가 제한되고 있다는 점을 우려한다”며 학칙을 직접 문제 삼기 시작했다. 2019년 위원회가 한국 정부에 전달한 의견을 보면 학칙 개정 요구는 최근까지 이어지고 있다.

“모든 아동이 보복에 대한 두려움 없이 학업성취도와 무관하게 표현의 자유에 대한 권리를 완전히 행사할 수 있도록 법률과 학교 규정을 개정해야 한다.”(2019년 유엔 아동권리위)

학칙을 개정하라는 압력은 유엔에서만 있었던 것은 아니다. 우리 스스로 학칙을 전면 개정할 계기는 있었다. 2010년 10월 경기도 학생인권조례에 이어 2012년 서울시 학생인권조례 등이 나오면서다.

“학생은 다양한 수단을 통하여 자유롭게 자신의 생각을 표현하고 그 의견을 존중받을 권리를 가진다.”

서울시 학생인권조례 제17조에 담긴 내용이다. 의사표현의 자유를 담은 이 한 조항만으로도 225개교의 정치활동 금지를 담은 학칙은 조례와 충돌한다. 인권조례 공포 뒤 8년, ‘위법한’ 학칙은 결국 지금껏 살아남았다. 이뿐만 아니다. 일부 학교처럼 “학생은 정치적 의견 등의 이유로 차별받지 않을 권리를 가진다”는 인권조례와 “정치 관여 행위(퇴학)”라는 징계 규정, “(학생회 회원은) 정당에 가입하거나 정치활동을 할 수 없다”는 학생회 규정이 기이한 동거를 하는 경우도 생겨났다.

전남·울산교육청, 일선 학교에 ‘정치활동’ 조항 삭제 요구

조례가 아닌 법이 바뀐 지금의 상황은 사뭇 다르다. 당장 고3 교실의 몇몇은 4월15일 투표권을 행사한다. 누구도 이들의 법적 권리를 막을 순 없다. 하지만 18살 선거권 부여가 학생의 정치활동 확대가 아닌 투표 당일 투표권 행사에 갇힐 수 있다. 학칙이 그 수단으로 쓰일 수 있다. 학교 현장에서 변화가 어떻게 나타날까. 교육부는 1월 초 17개 시도와 협의했고, 2월 중순 학칙 전면 개정을 요청하는 공문을 각 시도 교육청에 하달했다. 선거가 얼마 남지 않은 시점임을 고려하면 각 시도에서 개정은 불가피해 보인다. 하지만 예상과 달리 교육청은 잘 움직이지 않고 있다. 3월 초 현재까지 교육부 지침에 따라 움직인 것은 전남도교육청과 울산시교육청 정도다.

전남도교육청은 2월20일 “18세 이상 유권자 학생의 선거활동 등 정치활동 참여에 관한 사항 반영, 정치활동(정당 가입, 정치자금 기부 등) 금지 및 징계 조항 삭제” 등을 각 학교에 전달했다. 울산시교육청도 각 학교에 학생의 정치활동 금지 조항의 개정을 요구했다. 물론 전남과 울산 지역의 현장 학교 분위기는 제각각이다. 교육청의 지침에도 전남도 내 한 공립고등학교의 학칙을 보면, 3월5일 현재 집회 참가시 징계 규정과 학생자치회의 정당 가입 금지 규정이 그대로 있다.

서울시교육청은 일선 학교에 구체적으로 어떤 지침을 내릴지와 관련해 교육부의 추가 조치를 기다리는 것으로 전해졌다. 서울시교육청 관계자는 에 “교육부에서 어떻게 하라는 건 아니고 개정해야 한다는 안내만 내려왔다. 학칙은 법 테두리 안에 있으니 선거법에 위배되지 않게 학칙을 개정해야 한다는 필요성에는 공감하고 있다”고 말했다. 2010년 학생인권조례를 가장 먼저 공포한 바 있는 경기도교육청도 현재 이렇다 할 움직임이 없다. 다만 경기도교육청은 선거법 개정과 무관하게 2018년 각 학교에 학생의 사적인 사회활동까지 과도하게 제한하는 학칙 개정을 요청한 바 있다. 이와 관련해 정의당 경기도당 청소년위원회는 “여전히 경기도 내 많은 학교가 변하지 않고 있다. 이는 관리·감독 기관인 도교육청과 각 학교의 의지 부족이라고 볼 수밖에 없다”고 풀이했다.

만 18살 선거권 개정 뒤 정치활동을 둘러싼 논란은 일본 사례와 비교된다. 일본 정부는 1960년대 후반 대학 내 학생운동인 ‘전공투’(전국학생공동투쟁회의) 등의 영향을 받아, 고등학교에서 반정부 활동 조짐이 보이자 문부과학성이 나서 고등학생의 ‘정치활동 전면 금지’를 선언했다. 이런 일본의 분위기가 바뀐 것은 최근이다. 2015년 70년 만에 선거연령을 20살에서 18살로 낮추면서다. 같은 해 문부과학성 초중등교육국장은 고등학생의 정치활동을 제한적으로 인정하도록 하는 내용을 각 학교에 통지했다. 교실의 정치적 과열을 우려하는 한국 사회는 선거법 개정 뒤에도 여전히 학교의 빗장을 푸는 데 인색하다.

독일에선 연방의회 선거권 16살 검토

이영채 게이센여학원대 교수는 ‘18세 선거권 시대의 교육적 의의와 과제’ 토론회에서 “일본에서의 18살 선거권 인정은 고등학교 정치활동 금지가 정치에 대한 무관심을 증폭시키고 정치 참여 의식을 약화시켰다는 부작용에 대한 검토에서 시작됐다”며 “정치활동과 관련한 선거법 위반으로 (고등학생이) 처벌받은 사례는 없는 것으로 안다”고 했다.

유럽은 학생의 정치 참여에 훨씬 개방적이다. 독일의 예도 그렇다. 1969년 빌리 브란트는 서독 총리 취임 연설에서 “우리는 더 많은 민주주의를 시도하려 한다”며 선거연령을 만 18살로 낮출 것을 약속했다. 그는 이 과정에서 “젊은 유권자들이 사회의 다양한 영역에서 함께 결정하고 결과의 공동책임자가 되는 게 사회를 움직이는 힘이 될 것”이라는 말을 남겼다.

독일의 선거권 연령 인하보다 더 인상적인 건, 청소년들의 정치활동 토대 마련을 위한 노력이다. 독일 정당법은 정당 가입 기준을 각 당의 재량에 맡긴다. 예를 들어 독일 녹색당은 당원 가입 연령 제한이 없다. 사회민주당(사민당)은 14살 이상, 기독교민주연합(기민련)도 16살 이상을 자격 조건으로 한다. 정당에 가입한 청소년들은 당조직에서 대부분 활동한다. 2017년을 기준으로 20살 미만의 당원 비율은 기민련 9.4%(약 4만 명), 사민당 10.8%(약 4만6천 명) 등 10% 내외를 차지할 정도다. 스웨덴의 청소년 환경운동가 그레타 툰베리가 1인시위에 나선 지 6개월 만에 독일 내 155개 청소년 시위 그룹이 생겨났고, 1년 만인 2019년 9월 독일 전국 도시에서 이들이 주도하는 12만 명의 시위가 벌어졌다. 이들의 시위는 혼란상을 의미할까. 현재 독일 의회에선 상당수의 지방의회처럼 연방의회 선거에도 16살부터 선거권(현재 18살)을 주는 방안이 논의되고 있다.

하어영 기자 [e-mail]·이승준 기자 [e-mail]