풀릴 듯 말듯 될듯 말듯

체제 유지 위해 핵개발 집착한 북한과 정권 교체 따라 대북정책 널뛴 남한…

세 번째 정상회담은 기적이 될까

첫 남북 정상회담이 열린 2000년 6월13일 김대중 전 대통령이 평양 순안공항에 마중 나온 김정일 국방위원장과 손을 마주 잡고 환하게 웃고 있다. 청와대사진기자단

1948년 한반도 남과 북에 별개의 정부가 수립된 뒤 지금까지 성사된 남북 정상회담은 단 두 차례에 불과하다. 냉전 시기 남북은 서로를 ‘괴뢰’라 이르며 일촉즉발의 군사적 대치를 이어갔고, 냉전 체제가 해체된 뒤 북한은 체제 유지를 위해 핵개발에 집착했다. 그 결과 우린 핵을 머리에 인 채, 여전히 전쟁이 중단됐을 뿐인 불안한 한반도에 산다.

그렇기에 남북 정상회담의 목표는 한반도의 냉전 구조를 해체하고 평화의 기반을 만들어내는 것일 수밖에 없다. 하지만 남북이 마주 앉기 위해선 ‘핵을 포기하겠다’는 북한의 신뢰할 만한 다짐이 필요했다. 그뿐만이 아니다. 남북 정상회담은 남북이 하는 것이지만, 한반도 냉전 구조를 해체하려면 미국과 중국 등 주변국들의 이해와 협력이 있어야 한다. 그중에도 지난해까지만 해도 서로에게 핵위협을 서슴지 않았던 북-미 관계 정상화가 필수적이다.

폭탄 맞은 듯 발칵 뒤집힌 백악관

1953년 7월27일 휴전 이후 남북 사이에 처음 진지한 정상회담이 논의된 것은 1993년 7월 김영삼 정부 때였다. 1989년 냉전 체제가 해체된 뒤 한국은 소련(1990년), 중국(1992년)과 잇따라 수교했지만 북-미, 북-일 수교는 이뤄지지 못했다. 동구권 몰락 이후 생존 위기에 몰린 북한의 반응은 크게 두 가지였다. 첫째는 1991년 남북기본합의서와 그해 12월 한반도 비핵화 공동선언에서 드러난 평화와 공존 의지였다. 그리고 두 번째 반응은 핵개발이었다.

미국이 북한의 사용후 핵연료 재처리 시도를 처음 파악한 것은 1987년으로 알려졌다. 2년 뒤인 1989년 8월 프랑스 관측위성 스폿(SPOT)이 처음 영변 핵시설을 촬영했다. 그러나 당시는 냉전 해체기였다. 조지 H. W. 부시 대통령은 1991년 9월27일 한국 등 전세계에서 전술 핵무기를 철수한다고 발표했다. 부시 대통령의 선언이 나온 뒤 남북은 한반도 비핵화 공동선언에 서명한다.

이런 흐름 속에서 북한은 1992년 1월 국제원자력기구(IAEA) 핵 안전조치 협정에 서명했다. 그러나 IAEA는 북한이 신고한 플루토늄의 양(90g)이 생각보다 적고, 무기급 플루토늄과 핵시설을 숨겼을 의혹이 있다며 ‘특별사찰’을 요구했다. 북한은 이를 거부하고, 1993년 3월 핵확산금지조약(NPT)에서 탈퇴했다. 1차 북핵 위기의 시작이었다. 이후 미국의 ‘북폭설’과 북한의 ‘서울 불바다’ 발언이 교차하며 한반도는 전쟁 위기에 빠져든다.

이 갈등이 해소된 결정적 계기는 1994년 6월 이뤄진 지미 카터 전 미국 대통령의 방북이었다. 이 만남에서 카터 전 대통령은 김일성 주석에게 ‘핵개발 동결’은 물론 남북, 북-미 정상회담 약속까지 받아냈다. 한반도 전문기자 돈 오버도퍼는 저서 에서 카터-김일성 합의가 갑작스레 전해진 직후 백악관 풍경에 대해 “(백악관) 각료실은 폭탄을 맞은 듯 발칵 뒤집혔다”고 묘사했다.

북핵 문제가 수습 국면에 접어들자, 비로소 남북 정상회담이 시도됐다. 남북은 1994년 7월25일부터 사흘 동안 평양에서 정상회담이 개최된다고 발표했지만, 김일성 주석이 갑작스레 숨지는 바람에 계획이 취소됐다. 이후 한국에선 김일성 주석에 대한 조문 여부를 둘러싸고 ‘조문 파동’이 일어났고, 남북관계는 다시 얼어붙었다.

DJ, ‘한국 운전자론’의 시작

이 혼란을 수습하고 북핵 문제를 봉합한 것은 미 클린턴 행정부였다. 북한과 미국은 한국을 제외한 양자 협상에 나서서 1994년 10월 ‘제네바 합의’에 이르렀다. 합의 내용은 북한이 2천MW 경수로를 제공받는 대가로 모든 핵활동을 중지하고 핵시설을 폐쇄한다는 것이었다. 제네바 합의로 1차 북핵 위기는 어렵게 봉합됐다.

그리고 시간이 흘렀다. 1998년 2월 집권한 한국의 김대중 대통령은 ‘민족화해’와 ‘평화공존’을 뼈대로 한 햇볕정책을 내세웠다. 미국 정부는 한국 정부의 대북정책에 적극적 지지 의사를 밝혔다. 2010년 출간된 은 1998년 6월9일 취임 초 이뤄진 첫 한-미 정상회담에서 김 대통령이 빌 클린턴 미국 대통령에게 30분 넘게 햇볕정책과 그 배경을 설명하는 모습을 극적으로 묘사하고 있다. 김 대통령의 얘기를 들은 클린턴 대통령의 반응은 감동적이었다. “김 대통령의 비중과 경륜을 볼 때 이제 한반도 문제는 김 대통령께서 주도해주시기 바랍니다. 김 대통령이 핸들을 잡아 운전하고 나는 옆자리로 옮겨 보조적 역할을 하겠습니다.” 지금도 여러 형태로 변형돼 사람들의 입에 오르내리는 ‘한국 운전자론’의 시작이었다.

그러나 또 다른 문제가 터진다. 북한의 미사일 위협이었다. 북한은 1998년 8월31일 첫 장거리 탄도미사일인 대포동 1호를 발사했다. 일본 영공을 통과해 서태평양에 떨어진 발사체에 일본은 분노했다. 북한의 미사일은 미국도 묵과하기 힘든 안보 위협이었다. 북한의 대포동 1호 발사로 미국이 구상하던 미사일방어(MD) 구축 작업이 힘을 얻게 된다.

이 사건으로 클린턴 행정부의 전향적인 대북정책은 전면적인 재검토와 수정에 내몰리게 된다. 1998년 11월 클린턴 대통령은 윌리엄 페리 전 국방장관을 대북정책 조정관에 임명했다. 그는 1994년 봄 1차 북핵 위기 때 북한에 군사적 조처를 해야 한다고 주장했던 대표적인 강경파였다. 그러나 당시 미국의 북폭 계획은 ‘특정 지역에 한정한 정밀공격’이라 해도 개전 초기 3개월 만에 미군 사상자 5만 명, 한국군 49만 명, 민간인 100만 명 이상의 피해가 날 것이라는 미 국방부의 예측 탓에 실행되지 못했다.

햇볕정책의 설계자인 임동원 전 통일부 장관의 회고록 등을 보면, 당시 한국 정부가 ‘강경파’ 페리를 설득하기 위해 얼마나 진지한 외교적 노력을 기울였는지 알 수 있다. 임동원 전 장관은 “북한의 핵개발이나 중장거리 미사일 개발의 동기는 한반도 냉전 구조에 기인하는 것이다. 따라서 개별 문제가 발생할 때마다 이에 대응하는 대증요법’으로 문제를 해결할 수 없다”며 대북 포용정책을 지지해줄 것을 설득했다. 결국 페리는 1999년 10월 △단기적으로 북한은 미사일 발사를 자제하고 △중장기적으로는 북한의 핵·미사일 개발 계획을 전면 중단토록 유도하고 △궁극적으로 한반도 냉전을 종식시킨다는 내용을 뼈대로 보고서를 완성했다. 페리는 그에 앞선 3월 중간 보고서 내용을 김대중 대통령에게 설명하며 “(내 의견은) 임동원 수석이 제시한 전략 구상을 도용하고 표절해 미국식 표현으로 재구성한 데 불과하다”고 말했다.

이로써 사상 첫 남북 정상회담이 열릴 여건이 마련됐다. 북한은 2000년 2월 정상회담 개최 의사를 밝혀왔다. 이후 2000년 3월8일 박지원 문화관광부 장관과 송호경 조선아시아태평양평화위원회 부위원장이 싱가포르에서 첫 비밀접촉을 했다. 이후 상하이와 베이징 등을 오가는 세 차례 추가 접촉을 거쳐 4월8일 정상회담이 합의됐다. 김대중 대통령과 김정일 국방위원장은 이 회담에서 “통일을 위한 남측의 연합제 안과 북측의 낮은 단계의 연방제 안이 서로 공통성이 있다고 인정한다”는 내용이 담긴 6·15 공동선언에 서명했다. 이후 남북 사이에 개성공단과 금강산 관광이 시작되는 등 교류협력이 획기적으로 진전됐다.

2005년 가을, 2차 정상회담 좌절

북-미 관계도 개선 흐름으로 나아간다. 2000년 7월 말 타이 방콕 아시아지역안보포럼(ARF)에서 사상 최초의 북-미 외교장관회담이 열렸다. 이후 조명록 북한 국방위원회 제1부위원장이 10월10일 미국을 방문해 군복을 입고 백악관에서 클린턴 대통령과 만났다. 북한과 미국은 이튿날 ‘적대감에서 벗어난 새로운 관계를 수립하기 위하여 모든 노력을 다할 것’이라는 내용의 북-미 공동 성명을 발표했다.

아쉽게도 관계 개선은 거기까지였다. 한 달 뒤 열린, 11월7일 미국 대통령선거에서 조지 W. 부시가 제43대 대통령에 당선됐기 때문이다. 이에 대해 도널드 그레그 전 주한 미국대사는 자신의 회고록 에서 “2000년 11월 조지 W. 부시가 미국의 새 대통령으로 당선됐다. 북한에 대한 그의 이념적이고 오도된 접근 방식은 한·미가 합작해 북한과의 새로운 관계를 위해 마련했던 평양 남북 정상회담이라는 뜻깊은 발전을 비극적이고 부당하게 중단시켜버렸다”고 평했다.

‘네오콘’의 세례를 받은 부시 대통령은 2002년 1월 연두교서에서 이라크·이란·북한을 ‘악의 축’이라 선언했다. 이후 2003년 10월 제임스 켈리 미 국무부 동아태 차관보의 방북을 계기로 제1차 북핵 위기를 봉합했던 ‘제네바 합의’를 사실상 쓰레기통에 집어넣었다. 켈리는 당시 “(북한은) 핵을 가질 권한이 있다. 그보다 더한 것도 갖게 되어 있다”는 강석주 외무성 제1부상의 발언을 북한이 고농축우라늄에 의한 핵개발을 인정하는 것으로 간주했다. 이로 인해 6·15 공동선언이 휴지 조각으로 변해버렸다. 그에 대한 반발로, 북한은 2003년 1월 NPT를 두 번째 탈퇴했다. 이것이 지금까지 이어지는 2차 북핵 위기의 시작이다.

한국과 주변국들은 포기하지 않았다. 이들은 북핵 문제 해결을 위해 6자회담이라는 새로운 도전에 나선다. 2003년 8월 시작된 6자회담은 1~3차 회담까지는 특별한 성과를 만들어내지 못했다. 그러나 4차 회담에서 역사적인 ‘9·19 공동선언’을 이끌어냈다. 1차 북핵 위기를 종결시킨 제네바 합의가 북핵 동결과 경수로 건설을 맞바꾼 것이라면, 9·19 공동선언은 핵폐기와 북-미 관계 정상화, 그리고 북한이 간절히 원하는 경수로 제공 가능성을 교환한 것이다. 이 합의 직전 미 재무부가 마카오에 있는 방코델타아시아은행(BDA)을 ‘돈세탁 우려 은행’으로 지정해, 이 은행에 있던 북한 돈 2500만달러의 인출이 동결된다. 북한은 “BDA에 압류된 2500만달러를 해제하지 않으면 북한은 아무것도 할 수 없다는 입장”을 고수했고, 결국 9·19 합의는 구체적인 실행 단계에 들어가지 못한 채 겉돌게 된다. BDA 사건이 좌절시킨 것은 9·19 공동선언만이 아니었다. 이종석 전 통일부 장관은 자신의 회고록 에서 “BDA 사건이 유린한 것은 9·19 공동선언만이 아니었다. 남북이 2005년 가을께로 잠정 합의했던 제2차 남북 정상회담도 좌절시켰다”고 적었다.

결정적으로 멀어진 평화

두 번째 남북 정상회담이 열린 2007년 10월4일 노무현 전 대통령이 평양 백화원 영빈관에서 김정일 위원장의 손을 들어올리고 있다. 청와대사진기자단

북한은 2006년 10월 첫 핵실험을 감행했다. 전세계는 경악했다. 이후 한국과 미국은 북한이 해결을 요구하는 BDA 문제를 해결하기 위해 총력을 기울였다. 결국 2007년 1월16일부터 이틀 동안 이뤄진 북-미 베를린 접촉으로 타협안이 나왔다. 미국은 북한 핵문제 해결을 위해 미 국내법의 난관을 넘기로 결심했다. 당시 콘돌리자 라이스 미 국무장관이 “역사상 가장 악명 높은 2500만달러”라 표현한 BDA의 북한 자금은, 2007년 6월 마카오 중앙은행→미국 연방준비은행→러시아 중앙은행을 거쳐 결국 러시아 대외무역은행 북한 계좌로 송금됐다.

BDA 문제가 해결되자 멈춰 있던 수레가 다시 움직였다. 2007년 2월 5차 6자회담 3단계 회의에서 9·19 공동선언 이행을 위한 초기 조처인 2·13 합의가 이뤄진다. 이 합의에서 6개국은 북한이 영변 핵시설을 폐쇄·봉인하고 모든 핵 프로그램의 신고와 불능화를 하면, 6자회담 참가국들은 중유 100만t 상당의 경제·에너지·인도 지원을 하기로 합의했다.

2·13 합의로 미뤄졌던 2차 남북 정상회담을 열 수 있는 환경이 만들어졌다. 노무현 전 대통령은 2007년 10월2일 군사분계선을 넘어 평양으로 갔다. 이 정상회담의 결과, ‘한반도의 화약고’라는 서해 지역을 ‘서해평화협력특별지대’로 만들자는 10·4 선언이 나왔다.

그러나 북핵 문제 해결과 남북 평화 공존을 향한 희망의 불길은 다시 한번 허무하게 꺼졌다. 2008년 2월 ‘비핵·개방 3000’을 내세운 이명박 정부의 등장과 함께 남북관계는 급격히 악화했다. 6자회담에서도 문제가 생겼다. 늘 악마는 디테일에 있다. 북핵 시설의 신고와 불능화에 대한 원칙적 합의는 이뤄졌지만, 2008년 신고의 범위와 이에 대한 검증 방식(샘플 채취 등)을 둘러싼 북한과 미국의 이견으로 북핵 문제는 더 나아가지 못했다. 이 무렵 크게 악화된 김정일 국방위원장의 건강도 북핵 문제가 해결의 결정적인 선을 넘지 못하는 데 영향을 끼친 것으로 보인다. 2008년 12월 6차회담을 끝으로 6자회담은 10년째 열리지 못하고 있다. 한반도에선 2010년 3월 천안함 사건과 11월 연평도 포격이 연이어 터지며 평화는 결정적으로 멀어졌다.

2009년 2월 등장한 오바마 행정부는 꺼져가는 북핵 문제 해결의 실마리를 찾기 위해, 2012년 북한과 2·29 합의를 맺었다. 이 합의는 북한이 핵과 미사일 발사를 중단하는 대신 미국이 24만t의 영양을 제공하고 6자회담을 재개한다는 것이었다. 그러나 북한은 그로부터 두 달 뒤인 2012년 4월13일 장거리로켓 기술을 이용한 은하3호를 쏘아올렸다. 이후 오바마 행정부는 ‘전략적 인내’를 내세워 북과 대화하지 않았다.

판문점에 쏠린 전세계의 눈

북핵 문제 해결을 위한 역사적인 성과로 평가받는 9·19 공동선언을 이끌어낸 6자회담 대표들이 2005년 9월19일 회담이 열렸던 중국 베이징 조어대(댜오위타이)에서 손을 맞잡고 축하하고 있다. 오른쪽에서 두 번째가 김계관 북한 외무성부상, 세 번째가 송민순 당시 외교통상부 차관보다. 연합뉴스

이명박 정부는 그 와중에도 2009년 10월과 2011년 5월 두 차례 남북 정상회담을 시도했다. 이 가운데 두 번째 접촉에 대해 북한은 2011년 6월1일 관영 을 통해 김천식 통일부 정책실장, 홍창화 국가정보원 국장, 김태효 청와대 대외전략비서관이 지난 천안함 사건과 관련해 “‘제발 북측에서 볼 때는 사과가 아니고 남측에서 볼 때는 사과처럼 보이는 절충안이라도 만들어 세상에 내놓자. 제발 좀 양보해달라’고 애걸했다”고 소개했다. 이명박 정권에 망신 주는 방식으로 더 이상의 남북대화를 거부하겠다는 선언을 한 것이다. 이후 북핵 문제는 악화일로를 걸었다. 뭔가 한 방이 있을 듯했던 오바마 대통령의 ‘전략적 인내’는 결국 ‘전략 없는 무능’으로 확인됐고, 북한은 3차 핵실험 직후인 2013년 3월 핵개발과 경제발전을 동시에 추진하겠다는 병진노선을 발표했다. 이후 북한은 다시 세 번의 핵실험(총 6회)을 했고, 2017년 11월29일 미국 워싱턴을 노릴 수 있는 화성 15형이라는 신형 미사일을 발사해 대륙간탄도미사일(ICBM) 능력을 확보했음을 어느 정도 입증했다. 이튿날 북 관영 은 “국가 핵무력 완성의 대업을 이룬 민족적 대경사”라고 선언했다.

이 모든 일이 이어지는 지난해까지만 해도 한반도엔 4월, 8월 등 전쟁설이 난무했다. 남북 정상회담은 손에 닿을 수 없는 은하계 밖 먼 얘기였다. 그러나 이 모든 난관을 뚫고 4월27일 판문점에서 세 번째 남북 정상회담이 열린다. 기적은 일어날 수 있을까. 전세계의 눈은 판문점에 쏠려 있다.

길윤형 기자 [e-mail]

독자  퍼스트  언론,    정기구독으로  응원하기!

전화신청▶ 02-2013-1300 (월납 가능)
인터넷신청▶ http://bit.ly/1HZ0DmD
카톡 선물하기▶ http://bit.ly/1UELpok