생존 게임, 무엇을 내줄 것인가

모두 17개에 이르는 협상분과, 한미 FTA 분야별 핵심 쟁점을 살펴본다… 의약품 ‘포지티브 시스템’ 유지, 쌀 예외 품목 지정 등 관심 집중

▣ 조계완 기자 [e-mail]
▣ 사진 류우종 기자 [e-mail]

한미 FTA는 ‘예외 없는 높은 수준의 포괄적 FTA’다. 그래서 협상 분과도 △농업 △섬유 △상품무역(자동차·의약품 작업반 포함) △원산지·통관 △동식물 검역 △무역 관련 기술 장벽 △서비스 △금융서비스 △투자 △통신·전자상거래 △정부조달 △경쟁 △지적재산권 △노동 △환경 △분쟁해결·투명성 △무역구제 등 총 17개에 이른다.

미국이 자의적으로 행사해온 반덤핑관세·상계관세·긴급수입제한조처 등을 다루는 무역구제 분야는 한국 쪽 요구로 설치됐다. 의약품 분야 작업반(working group)과 자동차 분야 작업반은 이른바 ‘4대 선결조건’ 이행을 위해 17개 협상분과와는 별도로 만들어졌는데, 두 작업반은 ‘교역’ 문제를 넘어 국내 법·제도의 직접적인 변경을 다루고 있다. 구체적인 협상 내용이 충분히 공개되지 않고 있지만, 주요 분야별로 핵심 쟁점을 살펴본다.

# 의료 분야

양보할 ‘다른 것’은 무엇일까

‘건강보험 약값 책정 적정화 방안’(의약품 선별등재 방식)은 한미 양국 협상단이 정면 충돌하면서 2차 협상을 파행으로 이끈 주요 쟁점이다. 한국 정부가 오는 9월부터 ‘포지티브 시스템’(효능을 인정받은 신약이라도 모두 건강보험 적용대상에 포함시키지 않고 가격 대비 효과가 우수한 의약품만 선별 등재해 보험을 적용하는 방식)을 도입하기로 했는데, 미국은 이 방안의 시행 일정을 취소하고 대체 방안을 협의하자고 요구했다. 신약 등 값비싼 의약품을 한국 시장에 판매하려는 미국 제약업계는 포지티브 리스트 방식을 강력하게 반대하고 있다. 선별 등재가 시행되면 약값이 효능에 견줘 비싼데도 내리지 않을 경우 그 약을 건강보험 적용에서 뺄 수 있으므로 다국적 제약사의 신약이 보험 적용 대상에서 배제될 가능성이 있고, 가격도 낮게 책정될 수밖에 없다.

이에 대해 우리 정부는 “약값 적정화 방안은 건강보험 재정의 건전성을 유지하기 위해 필요한 조치이고, 국내외 업체에 공평하게 적용된다”는 입장을 고수하면서 맞서고 있다. 그러나 우리 정부는 “다만 (미국 신약이) 가격 대비 효능이 있는지 과학적으로 검증하면 된다”면서 “선별 등재는 확고하지만, 약값과 효능을 평가하는 방법은 협상으로 풀 수 있다”고 밝혔다. “신약의 연구개발 비용은 인정해줘야 한다”는 언급도 했다. 포지티브 시스템은 유지하되 미국 신약의 건강보험 등재 여부를 탄력적으로 적용하거나 ‘다른 것’을 양보할 수 있다는 뜻으로 들린다.

‘다른 것’은 뭘까? 미국-오스트레일리아 FTA 사례처럼, 미국이 의약품 선별 등재를 양보하는 대신 △신약에 대한 특허기간 연장을 보장받고 △약값 결정과 보험 등재 등에 미국 제약업체가 개입할 수 있는 독립적 이의기구 설치를 얻어내 더 큰 실리를 챙길 수도 있다. 미국이 포지티브 리스트를 일종의 ‘꽃놀이패’로 쥐고 흔드는 격이다. 우석균 보건의료연합 정책실장은 “2000년부터 미국의 상당수 신약의 특허기간이 끝나가고 있는데, 특허가 끝나고 제너릭(특허기간이 만료된 복제약) 약품이 생산되면 신약 한 품목에 거의 1조원 이상 손실이 발생한다”며 “선별 등재를 받아들여 약값이 좀 떨어진다 해도 특허권을 몇 년 연장받으면 추가 독점 혜택이 더 커진다”고 말했다. 2002년 미국의 경제전문지 선정 500대 기업 중에서 10개 기업이 다국적 제약사인데, 이 기업들의 이윤을 다 합친 것이 나머지 490개 기업의 이윤을 합친 것보다 더 많을 정도로 미국 쪽은 한국 의약품 시장 개방에 막대한 이해관계를 갖고 있다.

그래서 노무현 대통령이 한미 정상회담에서 미국의 대북 제재를 풀기 위해 의약품 분야에서 미국의 요구를 들어줄 가능성이 있다는 ‘빅딜설’이 벌써부터 흘러나오고 있다.

# 상품·섬유·원산지·자동차 분야

흔들리는 자동차 세제

2차 협상에서 양국은 상품의 관세 양허(개방) 이행기간을 ‘5단계’로 세분하기로 합의했다. 1만여 개에 달하는 각 상품에 대해 ‘관세 즉시 철폐 - 3년 내 철폐 - 5년 내 철폐 - 10년 내 철폐 - 기타’ 방식으로 협상을 벌이기로 한 것이다. ‘기타’는 민간 품목 개방 제외, 관세 철폐 유예, 이행기간 10년 초과 등 다양한 방식을 적용할 수 있지만 추후 협의해야 할 사안이다.

섬유는 우리 쪽이 공세를 취하고 있는 부문으로, 현재 평균 8.9%에 달하는 미국 쪽 섬유류 관세의 감축폭과 원산지 분류, 특별 세이프가드가 쟁점이다. 우리 쪽은 △섬유·의류 제품의 예외 없는 관세 양허 △최장 5년 내에 모든 해당 품목에 대한 관세 철폐를 요구했다. 또 원사에 따라 섬유 원산지를 규정하는 ‘얀 포워드’(Yarn Foward) 원칙(미국)에 따른 원산지 기준을 완화하라고 요구했다. 대부분의 원사를 수입하고 의류의 대미 수출의존도가 높은 우리로서는 섬유의 원산지 기준 완화가 최대 쟁점인데, 섬유류 원산지 기준이 완화되면 원부자재 구입처의 선택 폭이 넓어져 중·고가 의류 중심으로 대미 수출이 증가하게 된다. 이에 대해 미국은 “엄격한 원산지 규정과 특별 세이프가드 도입이 필요하다”며 버티고 있다.

개성공단에서 생산된 제품에 대한 한국산 원산지 인정 문제에서도 양국은 계속 맞서고 있다. 우리는 다른 FTA에서 역외 가공에 대한 특례 인정 사례가 있었음을 언급하면서 구체적인 방식까지 제시했으나 미국은 받아들일 수 없다는 입장이다. 자동차 분야에서 미국은 세금 부과 기준을 배기량에서 가격·연비 기준으로 변경하라고 요구하고 있다. 미국산 자동차는 배기량이 큰 대형차 중심이라서 한국 시장을 뚫으려면 자동차 세제를 바꿔야 한다. 이에 대해 우리 정부는 “환경을 고려해 배기량을 기준으로 적용해온 과세 기준을 가격이나 연비 기준으로 바꾸면 세금 체계의 근간이 흔들린다”며 수용 불가 입장을 고수하고 있다. 거꾸로 정부는 미국 쪽에 평균 2.5%인 미국 시장의 자동차 관세율을 폐지하고, 20%대의 높은 관세가 적용되는 픽업트럭의 관세도 철폐하라고 요구했다. 한미 양국은 또 미국에 진출한 일본 등 제3국 메이커의 자동차 우회 수출을 막기 위해 부품 사용 비율 등 자동차 원산지 문제도 다루기로 했다.

# 농산물 분야

수입쿼터 관리를 민간에게?

우리 협상단은 쌀은 개방 대상에서 제외하되, 나머지 농산물은 상품처럼 ‘즉시 - 단기 - 중기 - 장기 - 기타’ 등 ‘5단계 개방’을 원칙으로 관세 감축을 유예하는 방안을 미국에 제안했다. 농산물 분야의 관세화 개방 이행기간 중 ‘장기’는 한-칠레 FTA 때 적용된 수준(16년)으로 제시한 것으로 전해진다. 이에 맞서 미국은 쌀을 비롯한 농산물도 상품처럼 개방 이행기간을 최소화해 최장 10년까지 5단계로 개방해야 한다고 맞서 합의하지 못했다. 미국은 또 △관세 감축 △세이프가드(긴급수입제한조치) 도입 등을 내세우며 쌀시장 개방을 요구했다. ‘기타’에는 관세 양허에서 예외로 적용받는, 즉 시장이 개방될 경우 충격이 큰 ‘초민감 품목’이 주로 들어가게 된다. 전문가들은 이런 초민감 품목으로는 쌀·식용 콩·쇠고기·닭고기·돼지고기·오렌지·포도·탈지분유·치즈·감자·인삼·꿀·과일즙·과일캔·배 등 20여 개 품목을 제시하고 있다.

쌀의 경우 우리 정부는 지난 2004년 쌀 재협상 때 쌀시장 관세화 유예에 미국도 동의한 만큼 관철할 수 있을 것으로 보고 있다. 특히 우리 쪽은 미국-오스트레일리아 FTA에서 전체 농산물 중 19%인 342개 품목이 관세 철폐 예외 품목으로 인정됐던 사례를 들어 관세화 개방을 최소화할 방침이다. 한미 양국은 상품, 섬유, 농산물 양허안을 패키지로 묶어 8월 중순에 일괄 교환하기로 했다. 이는 농산물 보호를 위해 상품과 섬유 분야의 양허안을 연계시키려는 것으로 풀이된다.

농산물 분야에서 우리 쪽은 또, 특정 수입농산물이 급격히 늘어날 경우 충격을 줄이기 위해 세이프가드를 도입해야 한다고 요구했다. 반면 미국 쪽은 농산물 세이프가드에 반대하고, 허용하더라도 엄격한 발동 요건을 주장할 것으로 예상된다. 미국 쪽은 또 동식물 검역(SPS·가축 질병이나 병충해 등을 이유로 교역 금지) 분야에서 한국의 비관세 장벽을 문제 삼고, 국영무역(정부가 경제 정책상 전략 상품을 직접 또는 민간 업자에게 위탁, 수입해 수입물량과 수입업자를 관리하는 제도)의 투명성을 요구하고 있다. 저율관세할당(TRQ) 등 수입쿼터 관리를 농수산물유통공사에 맡기지 말고 민간 수입업체한테 넘기라는 것인데, 이럴 경우 수입농산물의 수급이나 가격을 정부가 조절할 수 없게 된다. 물론 우리 정부는 “국영무역은 반드시 필요하다”고 맞서고 있다. 조류독감 닭고기나 광우병 쇠고기 수입 등과 밀접히 연관되는 동식물 검역 분야는 “분쟁이 발생할 때 별도의 상설위원회에서 해결해야 한다”(미국)는 주장과 “양국의 접촉선을 지정해놓는 것으로 충분하다”(한국)는 주장이 맞붙어 있다.

# 금융서비스 및 투자 분야

우체국 보험 사라지는가

금융서비스에서는 △국경 간 거래 △신금융 서비스 △우체국 보험 △외국은행 지점의 자본금 규정이 주요 쟁점이다. 신금융서비스(자국 영토에는 없는 금융서비스 상품으로, 대부분 선물·옵션·스왑 등 파생금융상품)와 관련해 양국은 법률 제·개정을 필요로 하지 않는 범위 안에서 상업적 주재(국내 현지법인과 지점)를 통해서만 신금융서비스를 제공하는 데 공감대를 형성했다. 또 양국 금융감독 당국이 신금융상품별로 허가제를 운용할 수 있다는 데 의견을 모았다. 국경 간 거래(상업적 주재를 설치하지 않고도 양국 국민이 인터넷을 통해 상대국 보험상품 등에 가입하는 것)는 소매금융을 제외하고 ‘전문가 간 거래’에 한정하는 쪽으로 합의했다. 전문가 간 거래는 일반 소비자가 아닌 사업자 등이 이용하는 서비스다. 그러나 산업노동정책연구소 이종탁 부소장은 “상업적 주재 없이 국경 간 거래를 허용하면 정부의 금융상품 통제 수단이 없어지고 만다”며 “이럴 경우 ‘전문가 거래’에 속하는 펀드 가입자금이 국내에 머물도록 유도하기 위해 정부의 금리·통화 정책이 압박을 받게 될 가능성이 높다”고 말했다.

우체국 보험과 관련해 미국 쪽은 “우체국 보험은 민간 보험사와 달리 세금을 내지 않고 금융당국의 감독도 받지 않고 있다”며 우체국 보험영업을 규제하라고 요구하고 있다. 우체국 보험은 가입자 434만 명에 121조원에 달하는 보험계약고를 보유해 보험업계 5위에 올라 있다. 사실 보험업은 은행·증권에 비해 아직 정부의 보호가 강한 산업이어서 개방되면 보험업계에 상당한 타격이 불가피하다. 한국금융연구원 하준경 연구위원은 “우체국은 공공영역에 속하지만 우체금 금융서비스가 다른 민간 금융기관들과 경쟁 관계에 있다고 인정될 경우 FTA 적용대상에서 뺄 수 없게 될 가능성도 있다”고 말했다. 국내에 진출해 있는 외국은행 지점에 대한 자본적정성 규제와 관련해 미국이 “해외 본점의 자본금을 인정하라”고 요구할 공산도 크다. 우리 정부는 외국은행 지점의 공격적인 마케팅으로 국내 대출시장이 빠른 속도로 잠식될 수 있기 때문에 이를 수용하지 않을 방침이지만, 미국은 이를 차별적인 규제로 간주하고 있다.

투자 분야의 경우 우리 정부는 일시적 세이프가드(외환 부족 사태나 투기자본의 공격으로 인한 외환시장 교란 등 위기 때 국경 간 자본 거래와 송금을 제한하는 조처)를 도입해야 한다고 주장하고 있다. 그러나 미국은 세이프가드가 발동되면 한국에 진출한 자국 기업의 대외 송금이 중단된다며 도입 자체를 반대하고 있다. 투자 분야에서 이미 합의한 ‘이행의무 부과 금지’의 경우 우리 정부가 과세·환경·보건·노동 등을 감안해 새로운 정책과 규제를 만들었을 때 외국인 투자자에게는 이 규제 적용이 배제될 수 있다. 만약에 이로 인해 외국인 투자자가 경제적 손해를 보면 우리 정부를 세계은행 산하 국제투자분쟁조정센터(ICSID)에 제소해 보상을 받을 수 있게 된다. 1차 협상에서 양국은 이미 ‘투자자-정부 제소권’을 보장하기로 합의한 바 있는데, ‘투자자 보호’라는 명분 아래 정부 정책이 흔들리고 민간 기업이 정부보다 더 큰 힘을 발휘하는 지경에 이를 수도 있다.

# 교육 및 정보통신 분야

IT는 안전? 뉴질랜드텔레콤을 보라!

웬디 커틀러 미국 쪽 수석대표는 “한국의 공교육 시장에는 관심이 없지만 인터넷 교육 서비스와 SAT(미국 대학입학 적성시험) 시장접근에는 관심이 있다”고 말했다. 이는 “한미 FTA 협상에서 초·중·고등 공교육 시장은 개방할 수 없다”는 우리 쪽 입장과 표면적으로는 부합하는 듯하지만, SAT를 미국 정부가 직접 개입해 관장하게 되면 대학 교육은 물론 초·중·고등 교육 전반에 큰 변화가 불가피하다. SAT 제도는 △언어(비판적 독해) △수학 △작문(글쓰기) 등 3개 분야에 걸쳐 실시되는데, 국내에서는 부산외국인학교, 서울국제학교 등 일부 학교에서만 미국 쪽의 인가를 받아 제한적으로 실시되고 있다. SAT가 확산될 경우 미국 대학에 진학하려면 토플, 토익 등 우회적 방법을 거쳐야 하는 어려움이 한꺼번에 해소된다. 국내 대학입시 제도에도 근본적인 변화를 가져와 초·중·고등 교육 시스템에 큰 충격을 몰고 오는 연쇄효과를 낳을 가능성도 크다.

통신 분야는 ‘국가기간산업’임에도 농업·의료·금융·교육 등에 비해 상대적으로 별다른 이슈로 부각되지 못하고 있다. 특히 정보기술(IT) 분야는 ‘IT 강국’으로서 절대적인 비교우위에 있기 때문에 다른 분야와 달리 협상의 수혜자가 될 것이라는 근거 없는 추측도 무성하다. 과연 그럴까? 정보통신 분야에서는 △기술 선택의 자율성 부여 △통신사업 외국인 지분 제한 추가 개방 등이 주요 쟁점이다. 미국은 “무선 통신사업자가 서비스 제공을 위한 기술을 스스로 선택할 수 있도록 ‘기술 선택의 자유’를 보장하고, 정부의 개입을 원칙적으로 금지해야 한다”고 요구하고 있다. 민간 기업이 기술표준을 자율적으로 선정하도록 해 국내 기술표준에 영향력을 행사하겠다는 것이다. 하지만 우리 쪽은 원칙적으로 기술 선택 자유에 동의하지만, 통신망 간 상호 호환성 확보·중복투자 방지·전파자원의 효율적 이용 등 정책 목적을 달성하려면 ‘기술표준 단일화’를 추진할 수 있는 정부의 정책 수단이 반드시 확보돼야 한다는 입장을 고수하고 있다. 민주노총 IT연맹은 “미국은 2004년 미 무역대표부가 제기해 무선인터넷플랫폼(WIPI) 시장에서 미국 퀄컴사의 브루(BREW)를 인정하게 만드는 등 한국의 단일기술 표준화 조치를 무력화한 사례가 있다”며 “미국 통신자본에 통신시장이 잠식됐을 때 통신 가격이 치솟고 보편적 서비스(공공성)가 파괴되는 것은 물론 통신 대란이나 인터넷 대란 같은 폐단이 나타날 수 있다”고 말했다.

미국 쪽은 또, 현재 49%로 돼 있는 한국의 기간통신 사업자에 대한 외국인 지분한도 제한을 51%로 완화하거나 아예 폐지할 것을 요구하고 있다. 반면 우리 쪽은 “미국이 사실상 모든 유·무선 통신사업자의 외국인 지분을 20%로 묶고 있다”는 점을 근거로 미국 쪽에 무선통신 분야의 외국인 지분을 확대해달라고 역공을 취할 계획인 것으로 알려진다. 국내 통신업계는 세계정보통신업계에서 경쟁력 있던 뉴질랜드텔레콤을 ‘NAFTA의 멕시코’와 유사한 사례로 꼽고 있다. 뉴질랜드텔레콤은 1987년 민영화된 뒤 1990년 벨 애틀랜틱 등 미국 자본이 지분을 100% 확보하면서 대규모 구조조정 사태를 맞았는데, 1만5천 명에 이르던 정규직이 2천 명으로 줄고 단기 이익만을 추구하면서 기술개발과 인프라 구축을 하지 않아 보편적 서비스 기능이 파괴됐다.