이재명도 “그래 하자”는데… 개헌의 동상이몽

정치권·시민사회, 대통령 권한 축소 등 견제·분산의 권력구조 한목소리
시기·방식 두고 백가쟁명… 국민의힘은 “국회 권력 제한해야” 튀는 소리

이재명 더불어민주당 대표가 2025년 2월27일 에스비에스(SBS) ‘정치 스토브리그’에 출연해 개헌에 관한 입장을 말하고 있다. 에스비에스 뉴스 갈무리

“민주당이, 이재명이 어떻게 하고자 하는가는 이미 다 정리돼서 발표돼 있다. 저번 대선 때 명확하게 낸 개헌안이 있다. 대선 국면이 되면 (개헌 논의를) 하는 게 맞다. 해야 한다.”(2025년 2월19일 문화방송(MBC) ‘100분 토론’)

“(개헌안은) 이미 저잣거리에 널려 있다. 거의 특별한 내용, 추가할 내용이 없다. 이미 그때(2022년 대선) 치밀하게 고민해서 당의 입장이 정리돼 있고 제 입장도 공표돼 있다. 크게 변한 바가 없다. (개헌 논의를) 안 할 수는 없다. 나도 하고 싶은 이야기가 많다.”(2월27일 에스비에스(SBS) ‘정치 스토브리그’)

 

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팔 걷어붙인 시민사회… 연대체 구성도

그동안 헌법 개정에 대해 유보적 태도를 보여온 이재명 더불어민주당 대표가 최근 대선 국면이 되면 개헌 논의를 하겠다고 밝혔다. 개헌 논의에 앞장서온 정대철 헌정회장도 2월27일 “유력한 정치권 인사한테서 이 대표가 ‘윤석열 탄핵이 결정되면 개헌 논의를 하겠다’고 말했다는 이야기를 들었다”고 전했다.

이재명 대표가 이미 다 발표돼 있다고 말한 민주당과 이 대표의 개헌안에서 핵심은 4년 중임제와 결선투표제, 국무총리 국회추천제, 감사원 국회 이관 등이다. 2022년 대통령 선거 때부터 2023년 새해 기자회견까지 이 대표가 직접 발표한 내용이다. 4년 중임제는 첫 임기에서 잘한 대통령에게 한 번 더 기회를 주고, 잘못한 대통령은 재선을 막는 제도다. 미국식 대통령제와 같다. 결선투표제는 더 많은 시민의 지지를 받아 대통령을 선출하는 것이고, 소수당 후보들이 단일화 부담 없이 대선에 출마하게 하는 제도다.

총리 국회추천제는 이른바 분권형 대통령제의 요소인데, 국회에서 복수로 총리 후보를 추천하고 대통령이 이 중 한 명을 임명하는 제도다. 내각제(의회제)에서처럼 국회에서 선출, 추천한 총리는 대통령과 대등한 권한을 갖는 것으로 여겨진다. 그래서 분권형 대통령제를 주장하는 이들은 통상 대통령은 외무를, 총리는 내무를 담당하는 것으로 권한을 나눈다. 현재 대통령의 보좌역인 총리는 대통령이 임명하고 국회의 동의를 받는다. 대통령이 권한을 위임하지 않으면 아무런 실권이 없다.

감사원의 국회 이관은 행정부에 대한 회계검사와 직무 감찰 등을 좀더 강화하려는 것이다. 감사원을 현재처럼 대통령 소속으로 두면 대통령의 영향을 강하게 받아 공정한 감사가 이뤄지기 어렵기 때문이다. 이명박 정부 때 4대강 사업에 대한 봐주기 감사나 윤석열 정부 때 전 정부에 대한 표적 감사가 대표적 사례다. 감사원이 국회로 이관되면 대통령실에 대한 감사도 이뤄질 수 있다. 이 밖에 이 대표는 국민 기본권 강화와 자치분권 강화, 직접민주주의 확대, 5·18 민주화운동의 헌법 전문 싣기 등을 밝혔다. 이 내용들은 그동안 시민들의 합의가 어느 정도 이뤄졌다.

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2025년 2월24일 서울 중구 서울와이더블유시에이(YWCA)에서 열린 ‘국민주도상생개헌행동’ 창립대회. 김두관 전 경남도지사 페이스북 갈무리

시민단체들도 본격적으로 개헌을 요구하고 있다. 경제정의실천시민연합은 2월25일 ‘민주주의 정상화 추진단’을 출범시키고, 개헌 등 개혁 입법 과제를 발표했다. 과제는 △국회의원의 국무위원 겸직 금지 △국회의 임명 동의 대상을 부총리급으로 확대 △비례대표제 확대해 양당제에서 다당제로 전환 △감사원 독립 기구화 △독립된 추천위원회에서 헌법재판관, 감사위원, 선거관리위원 선출 등이다. 경실련은 토론을 거쳐 우원식 국회의장과 각 정당 대표들에게 이 내용을 전달할 계획이다. 경실련의 박경준 민주주의 정상화 추진단장은 “국회는 즉각 대통령 권한 남용을 견제하는 개헌과 입법 논의에 착수해야 한다. 차기 대통령 후보들은 대통령 권한 조정과 민주주의 강화를 위한 개헌을 대선 공약으로 제시해야 한다”고 말했다.

참여연대는 2018년 발표한 개헌안을 새로고치고 있다. 기존 개헌안대로 대통령의 권한을 분산하면서 5년 단임제를 4년 중임제로 바꾸는 방안을 논의하고 있다. 새로고친 개헌안을 언제, 어떻게 발표할지는 아직 결정하지 않았다. 한상희 참여연대 공동대표(건국대 교수·헌법학)는 “참여연대의 개헌안은 대통령 권한을 대폭 줄이는 것이 핵심이다. 국가원수 지위를 폐지하고 예산편성권을 국회로 넘기며 행정부의 법률안 제출권을 폐지한다. 감사원의 기능 중 회계검사는 국회로 넘기고 대통령의 대법관 임명권도 별도 위원회로 넘긴다. 직접민주주의도 강화한다”고 말했다.

개헌을 위한 시민단체들의 연대 조직도 꾸려졌다. ‘국민주도상생개헌행동’은 2월24일 서울 중구 명동 서울와이더블유시에이(YWCA) 대강당에서 창립했다. 이들이 밝힌 개헌 내용은 △직접민주주의 강화 △제왕적 대통령제 개혁 △평등한 지역대표형 상원 도입 △읍·면·동장 직접 선출 △선거의 비례성 100% 보장 △지역 정당 설립 허용 등이다. 주로 지방의 시민단체들과 활동가들로 구성된 이들의 개헌안엔 민주주의 강화와 지역 분권이 강조돼 있다. 이두영 공동운영위원장은 “1단계로 헌법 개정 발안권을 국민에게 주고, 2단계로 개헌 절차법을 제정하며, 3단계로 대선 뒤 전면적인 제7공화국 개헌을 해야 한다”고 개헌 절차를 말했다.

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시민단체인 대전환포럼은 2월27일 국회에서 토론회를 열어 광장 시민들이 요구하는 사회 대개혁이 개헌을 포함해야 한다는 의견을 내놨다. 발표자로 나선 이창현 대전환포럼 대표는 “광장 시민들은 차별금지법을 통해 소수자 배려와 연대를 강조했다. 또 계층적 불평등과 함께 지역적 불평등도 해소해야 한다는 의견이 많았다. 정치 개혁 과제로는 적대적 정당 구조를 극복하기 위한 연동형 비례대표제 강화와 다당제, 정치 연합이 필요하다”고 말했다.

 

 첫 쟁점은 개헌 시기… ‘원포인트 개헌’ 다수

2025년 3월5일 오후 서울 중구 서울역 광장 앞에서 헌정회 주최로 헌법개정 서명운동 발대식이 열려 참석자들이 헌법 개정을 촉구하는 구호를 외치고 있다. 한겨레 신소영 기자 [e-mail]

내란 뒤 개헌 운동에 앞장서온 헌정회는 2월26일 우원식 국회의장을 만나 개헌에 적극 나서달라고 요청했다. 이 자리에서 우 의장은 “개헌안의 최대 쟁점은 역시 권력구조 개편이고, 개헌은 (대선 전) 1차와 (대선 뒤) 2차로 나눠 추진해야 한다. 대선 전에 60일이 있는데, 개헌 절차에 35일 정도 걸리니 25일 정도 토론할 시간이 있다. 현재 여야가 서로 합의할 수 있는 방안을 만들기 위해 여당과 야당을 모두 만난다”고 말했다. 헌정회는 3월5일부터 7개 개헌 관련 시민단체 연대단체들과 함께 헌법 개정 범국민 서명 운동을 시작했다.

정치권에선 민주당 비주류의 잠재적 대선 후보들이 모두 이재명 대표의 개헌 참여를 요구했다. 2월13일 김경수 전 경남도지사는 이 대표와 만나 “대선과 동시에 원포인트 개헌을 하고 대선 뒤 2026년 지방선거 때 전반적인 2단계 개헌을 하자”고 제안했다. 2월24일 이재명 대표를 만난 김부겸 전 총리도 “새로운 대한민국을 위해 개헌 등 정치개혁에 대한 분명한 입장을 밝혀야 한다”고 요구했다. 2월27일 임종석 전 대통령 비서실장도 이 대표와 만난 자리에서 “통합과 연대, 개헌 문제 등을 논의하기 위한 의견 수렴 기구를 만들어야 한다”고 말했다. 2월28일 김동연 경기도지사 역시 이 대표와 만나 “개헌은 블랙홀이 아니라 새로운 대한민국을 만드는 관문이다. 권력구조, 경제, 임기 단축 등에 대한 개헌을 논의해야 한다”고 말했다. 김두관 전 경남도지사는 3월4일 부산에서 열린 기자간담회에서 “이재명 대표는 제왕적 대통령제의 폐해를 극복할 수 있는 개헌 논의에 적극 참여해야 한다”고 요구했다.

윤석열의 내란 전 개헌에 대해 부정적이었던 국민의힘은 3월4일 당내 개헌특별위원회를 구성하고 1차 회의를 열었다. 국민의힘 개헌특위는 대통령의 권한을 분산하는 동시에 국회 권력도 견제하는 개헌안을 만들 예정이다. 국회 권력을 견제하는 개헌을 하자는 의견은 국민의힘에서만 나온다. 국민의힘은 특위 개헌안이 확정되면 거리 서명 운동, 국회 청원을 하겠다고 밝혔다. 개헌특별위원장인 주호영 국회 부의장은 “대통령의 권력을 줄이자는 데 의견이 일치하는 것 같다. 4년 중임제, 지방 분권, 책임총리제 등과 함께, 국회의 과도한 폭주를 견제하는 국회 해산권 도입 등을 논의할 수 있다”고 말했다.

 

국민의힘 헌법개정특별위원회(개헌특위) 위원장을 맡은 주호영 국회 부의장이 3월4일 서울 여의도 집무실에서 첫 회의 내용에 대해 설명하고 있다. 연합뉴스

개헌 논의가 본격화하면서 개헌의 주요 쟁점도 추려지고 있다. 가장 큰 관심사는 개헌 시기다. 현재 개헌을 요구하는 세력 가운데 다수는 대선 정국에서 반드시 ‘원포인트 개헌’을 해야 한다고 말한다. 원포인트 개헌이란 한꺼번에 전반적인 개헌이 어려우므로 한두 가지 개헌을 먼저 하고 그것을 지렛대로 추가 개헌을 하자는 것이다. 개헌을 대선 뒤로 넘기면 대선 전에 개헌을 약속한 당선자와 후보들이 이를 지키지 않았기 때문이다.

윤석열의 내란 뒤 가장 강하게 개헌을 요구해온 헌정회는 원포인트 개헌의 내용으로 권력구조 변경을 요구했다. 김두관 전 지사도 같은 의견이다. 김 전 지사는 “권력구조 변경이 중요하지만 어렵다. 먼저 대통령-국무총리 분권과 4년 중임제 전환 내용으로 개헌하고, 나머지는 2026년 지방선거에 맞춰 개헌하자”고 제안했다. 원포인트 개헌의 내용과 관련해 김경수 전 지사는 “대통령의 계엄권 제한, 5·18 민주화운동 헌법 전문 포함, 세종시 행정수도 명문화 등 여야가 합의할 수 있는 내용을 이번 대선 때 개헌하면 좋겠다”고 말했다. 지방의 시민단체들이 주축이 된 ‘국민주도상생개헌행동’은 국민에게 헌법 개정 발안권을 주는 원포인트 개헌을 제안했다.

그러나 김부겸 전 총리, 김동연 지사는 시간을 고려해 이번 대선 정국에서 후보들이 개헌에 합의하고 실제 개헌은 대선 뒤로 넘기자고 밝혔다. 김부겸 전 총리는 “대선 전에는 아무래도 시간이 빡빡하니 여야 합의로 헌법개정 특별위원회를 가동하고 후보자들이 주요 내용과 방향, 시기만 합의하자. 대선 뒤에 개헌안을 만들어 내년 지방선거 때 국민투표에 붙이는 것이 어떨까 한다”고 말했다.

 

분권형 대통령제냐, 3권 분립 강화냐

개헌의 둘째 쟁점은 이번에 4년 중임제 개헌을 하면서 다음 대통령의 임기를 3년으로 줄이자는 것이다. 국민의힘에서 안철수 의원, 오세훈 서울시장, 유승민 전 의원, 한동훈 전 대표, 민주당에서 김동연 지사 등이 이렇게 주장한다. 2028년 총선에 맞춰 새 헌법에 따른 대선을 치름으로써 하루빨리 제7공화국을 열자는 것이다. 국민의힘 개헌특위의 최형두 의원은 “윤석열 정부에서 드러난 입법권과 행정권 충돌을 막기 위해 2028년에 대선과 총선을 함께 치르는 방안을 검토할 필요가 있다. 정치계 원로들과 학계에서도 그런 의견이 많이 나온다”고 말했다.

그러나 이 방안은 사실상 다음 대통령 당선이 유력한 이재명 대표를 겨냥했다는 지적을 받는다. 이 대표가 대통령에 당선하면 임기를 3년으로 줄이고, 3년 뒤에 다른 후보들끼리 다시 경쟁하자는 것이다. 하상응 서강대 교수(정치학)는 “개헌에 대해 여야가 포괄적으로 협의하는 과정에서 대통령 임기 단축을 다룰 수 있다. 그러나 다음 대통령의 임기 단축만 강조하는 것은 이재명 대표의 높은 당선 가능성 때문에 나온 것 같다”고 말했다. 민주당의 박성준 원내 수석부대표는 “국민의힘에서 요구하는 다음 대통령 임기 3년으로 단축은 받아들일 수 없다. 다음 대통령의 임기는 현행 헌법대로 5년으로 하고, 다음 대통령 임기 중에 개헌해서 2030년 대선부터 새 헌법을 적용하는 것이 순리”라고 말했다. 김두관 전 지사도 “다음 대통령이 임기 단축을 받아들인다면 그다음 대선에 한 번 더 출마할 수 있게 허용하는 것이 공정하다”고 말했다. 현재 대통령의 임기는 4년 중임제로 바꾸자는 의견이 다수다.

대선과 총선을 치르는 주기와 관련해 김정현 전북대 교수(헌법학)는 2월6일 개헌 토론회에서 새로운 대안을 제시했다. 대선과 총선을 함께 치르는 것이 능사가 아니라는 것이다. 김 교수는 “대선과 총선을 함께 치르면 한 정당이 대통령과 국회 다수당을 차지해 4년 내내 독주할 가능성이 크다. 반면, 총선을 대통령 임기 중간에 치르면 여소야대(분점 정부)가 될 가능성이 크다. 따라서 대선과 함께 국회의원 절반, 2년 뒤에 나머지 절반을 뽑는 것이 더 바람직하다. 임기 초반엔 대통령에게 힘을 실어주고 임기 중반엔 대통령을 평가할 수 있기 때문”이라고 말했다.

2025년 2월24일 저녁 이재명 더불어민주당 대표와 김부겸 전 총리가 서울 영등포구 여의도의 한 식당에서 만났다. 이 자리에서 김 전 총리는 “새로운 대한민국을 위해 개헌 등 정치개혁에 대한 분명한 입장을 밝혀야 한다”고 요구했다. 국회사진기자단

셋째 쟁점은 이번 개헌의 핵심인 권력구조에 대한 것이다. 가장 많이 거론되는 방안은 프랑스식 분권형 대통령제(이원 정부제)다. 국민이 대통령을 뽑고, 국회에서 국무총리를 뽑거나 추천해 두 사람이 행정부의 권한을 나누는 것이다. 통상 외무는 대통령이, 내무는 총리가 총괄한다. 이 방안은 헌정회와 정치 원로들, 대화문화아카데미, 민주당의 김부겸 전 총리, 김두관 전 지사 등이 지지한다. 아직 당론은 정해지지 않았지만, 전통적으로 국민의힘이 선호한다. 분권형 대통령제는 역대 국회에서 마련한 4개 개헌안에 단수안 또는 복수안으로 모두 포함됐다.

분권형 대통령제와 경쟁하는 방안은 미국식 3권 분립 대통령제다. 이는 입법-행정-사법의 권한을 분리해 서로 견제하도록 하는 방안이다. 이 방안에서 대통령은 행정권(집행권)만을 가지며, 예산편성권과 법률안 제출권, 감사권은 모두 국회로 이관된다. 노무현, 문재인 대통령의 개헌안이 이 방안에 가깝고, 전통적으로 민주당이 선호한다. 역대 국회의 4개 개헌안 가운데 3개에서 복수안으로 채택됐다. 2018년 참여연대의 개헌안도 이 방안이다. 2023~2024년 민주당 헌법개정특별위원장을 지낸 윤호중 의원은 “이재명 대표가 2023년 1월 제안한 개헌안은 감사권 국회 이관 등 미국식 대통령제, 국무총리 국회추천제 등 분권형 대통령제의 요소를 모두 갖고 있다. 제헌 헌법부터 대통령제와 내각제가 섞인 한국 헌법의 특성을 고려했다”고 말했다.

 

 38년 만에 제7공화국 열릴까

내란죄 피고인 윤석열이 헌법재판소에서 탄핵되는 대로 정국은 개헌 정국으로 급속히 옮겨갈 것으로 보인다. 과연 정치권이 38년 만에 새로운 헌법 개정에 합의하고 제7공화국을 열 수 있을지 주목된다. 특히 개헌의 열쇠를 쥔 이재명 대표가 개헌 논의에서 어떤 태도를 보일지 관심이 쏠린다. 정치권의 개헌 논의와 그 결과와 관련해선 시민과 시민단체, 학계 등의 요구와 압박이 중요해 보인다.

 

김규원 선임기자 [e-mail]

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