김상곤표 무상버스는 달릴 수 있을까

공약 발표 뒤 6·4 지방선거 핵심 이슈로 급부상
‘제2의 무상급식’ 파괴력 발휘할지 주목

경기도 안양의 거리를 버스와 승용차들이 뒤엉켜서 달리고 있다. 경기도의 교통분담률이 승용차(47.8%)가 가장 높고 버스(29.8%)와 철도(9%)가 그 뒤를 잇는다. 이 때문에 경기도지사 선거 때마다 후보들이 내놓는 교통정책에 큰 관심이 쏠린다.한겨레 김경호

이번에는 버스다. 무상급식에 이어 무상버스. 2010년 무상급식 논쟁에 불을 지폈던 김상곤 전 경기교육감이 경기도지사 선거에 뛰어들면서 무상버스 공약을 들고나왔다. 지방자치단체 선거에서 보수와 진보가 맞붙었던 ‘무상’ 논쟁이 5년 만에 재현되는 분위기다. 김상곤 새정치민주연합 예비후보를 향해서는 ‘무상버스=세금버스’ ‘공짜병(病)’ ‘선거 포퓰리즘’ 등의 십자포화가 쏟아진다. 아군, 적군 할 것 없다. 새정치민주연합 당내 경선을 앞둔 경쟁자인 원혜영·김진표 의원은 “버스 (준)공영제 논의를 흐린다”며 칼날을 세웠다. 처음엔 ‘무상버스’ 공약을 “환영한다”던 노동당도 지난 3월20일 구체적인 공약 내용이 공개되자 “함량미달”이라고 돌아섰다.

‘무상버스’가 제2의 무상급식이 될는지는 좀더 지켜봐야 한다. 하지만 이번 선거에서 가장 ‘뜨거운 감자’로 떠오른 것만은 분명해 보인다. 견제가 심하다는 건, 그 폭발력을 두려워한다는 뜻이다. 1차 발화 지점은 꿈만 같던 무상급식을 현실로 만든 김상곤이라는 개인 브랜드다. 이 새로운 의제 속에 숨겨진 힘은 ‘어마무시’하다. 한국 사회에서 무상급식·무상의료·무상교육이라는 단어는 들어봤어도, 무상교통(버스)은 다소 낯선 단어였다. 따지고 보면 먹고사는 것만큼이나 자유롭게 이동할 권리도 중요하다. 버스와 지하철은 ‘서민의 발’이다. 공공재다. 저상버스 도입은 장애인의 이동권을 보장해주는 일종의 교통복지였다. 무상버스 논쟁이 ‘보편복지’ 논의의 지평을 교통으로까지 넓혀가는 셈이다.

2010년엔 무상급식으로 이슈 선도

버스는 오지 않았다. 서울 영등포구청 근처에 사는 김영지(가명)씨가 직장이 위치한 경기도 파주 출판도시까지 출퇴근하는 데 이용하는 버스는 3종류다. 집에서 가장 가까운 영등포에서 출발하는 9000번 버스는 ‘운 좋으면’ 타는 버스다. 배차 간격이 40분이나 됐다. 출근할 때는 사실상 탈 수가 없다. 밤늦게 퇴근할 때 운 좋게 마주치면 탈 수는 있었다. 합정역에서 출발하는 2200번 버스는 ‘돈 아끼는’ 버스다. 배차 간격은 15분가량이지만, 출퇴근 시간에는 사람이 많아 40분을 서서 가야 할 때가 많다. 출판단지 입주기업협의회에서 운행하는 셔틀버스는 ‘편한’ 버스다. 이 버스는 최신형 전세버스인데다 5분 단위로 온다. 대신 비싸다. 승차요금이 1회 1500원이다. 더구나 2200번 버스처럼 지하철 환승할인도 안 된다. 어느 버스를 타든지, 하나는 포기해야 한다. 시간이든, 돈이든, 휴식이든.

그나마도 지난 3월8일부터는 선택지가 2개로 줄었다. 2200번과 9000번을 운행하는 신성여객이 적자를 견딜 수 없다며 무람없이 10개 노선을 없애버렸다. 이 가운데 9000번 버스 노선도 포함됐다. 파주시청이 “노선을 없앨 때는 반드시 행정기관의 인허가를 받도록 돼 있는 법을 어겼기 때문에 하루 1500만원의 과태료를 물리겠다”고 했지만, 일방적인 운행 중단은 벌써 열흘이 넘었다. 신성여객은 파주 지역 버스 운송의 80% 가까이를 맡고 있는 독점기업이다. 파주시가 대체버스 13대를 긴급 투입했지만, 파주시민들은 부글부글 끓었다. 운정신도시연합회와 새도시 7개 아파트단지 대표들은 파주시장에게 노선 매각 등 강력한 행정 조처를 요구하는 편지를 보냈다. 조상훤 운정신도시연합회 회장은 “회사가 어려우면 흑자 노선을 팔면 될 텐데 파주시에 보조금을 더 내놓으라고 요구하다가 안 되니까 극단적인 방법을 쓰는 것 같다. 독점체제라는 점을 악용해 시민의 발을 볼모로 버스회사가 횡포를 부리고 있다”며 분통을 터뜨렸다. 경기도와 파주시는 지난해 환승할인 등으로 인한 적자를 보전해주는 차원에서 신성여객에 147억원의 보조금을 줬다.

파주시민만 겪는 고통일까? 버스는 경기도에서 진짜 ‘서민의 발’이다. 같은 대도시라도 서울은 지하철과 버스, 승용차의 교통 분담 비율이 엇비슷하다. 그러나 경기도는 다르다. 버스가 29.8%, 철도·지하철이 9%다. 대신 승용차가 47.8%에 이른다. 소도시나 농촌일수록 승용차 의존도는 더 높아진다. 파주의 경우처럼 버스회사 대부분이 적자 노선을 아예 폐지해버리는 탓이다. 자동차가 없으면 살 수 없다. 더구나 경기도에는 서울로 통근하는 인구가 125만 명에 이른다. 그야말로 ‘통근 전쟁’이 벌어진다. 앉을 자리가 없는 버스에서 콩나물시루처럼 빽빽하게 늘어서서 1시간 넘게 휘청거려야 하고, 그게 싫어 승용차를 가지고 나온 사람들은 꽉 막힌 도로에 갇혀 옴짝달싹 못한다.

경기도지사 선거 때마다 후보들이 교통정책을 앞세우는 이유는 이 때문이다. 김문수 현 경기도지사가 2010년 선거에서 이길 수 있었던 데는 ‘수도권 광역급행철도(GTX)’ 3개 노선 건설 공약이 큰 힘을 발휘했다. 지하 터널을 뚫어 서울로의 출퇴근 시간을 단축하겠다고 약속했고, 경기도민은 표로 답했다. 이번에 야당은 ‘버스’에 주목한다. 원혜영 의원은 ‘버스 공영제’를, 김진표 의원은 ‘버스 준공영제’를 주장한다. 버스 공영제란 정부·지자체가 버스 노선을 완전히 소유하고 운영하는 체제다. 버스 준공영제는 민간 회사가 버스를 운영하고 노선 소유권을 갖지만, 지자체가 노선을 관리하거나 수입금을 공동관리하는 일종의 ‘동거’ 체제다. 2004년 서울시가 처음 도입했고, 대전·대구·부산 등 일부 광역시에서 시행 중이다. 경기도는 환승할인으로 인한 손실을 버스회사에 지원해주는 사실상의 준공영제 체제다.

버스 공영화냐 무상버스냐

버스 공영제는 쉽게 말해, 버스를 철도나 지하철처럼 운영하자는 것이다. 서울시가 시행하고 있는 준공영제는 ‘양’의 탈을 쓴 ‘늑대’와 비슷하다. 버스의 공공성 강화를 위해 버스중앙차로제, 환승할인 등을 시행하면서 서울에서 버스 타기는 확실히 좋아졌다. 서울의 하루 대중교통 이용객은 2013년 1128만여 명으로 2006년(1019만여 명)보다 10.7% 늘었다. 하지만 ‘양’ 뒤에 숨은 버스회사가 문제다. 운행거리 대비 적정 이윤을 보장해주기로 약속했기 때문에, 지자체는 민간 버스회사의 경영 적자를 메꿔준다. 서울시가 지난 10년간 버스회사에 보태준 적자 보전금은 1조4694억원, 최근 몇 년 동안은 연 2천억원 이상을 쏟아붓고 있다. 버스회사로서는 손해 볼 것 없는 장사다. 일부 버스회사가 ‘유령 직원’을 앉혀놓고 인건비 보조를 받는 등 구조적인 비리도 만연하다. 반면 서울시는 ‘노선은 재산권’이라는 버스회사의 반발에 밀려 노선 조정권을 제대로 행사하지 못한다. 시민들의 세금을 걷어서 버스회사 배만 불려주는 꼴이다.

“이명박·박근혜 정부가 끈질기게 추진해온 철도민영화와 의료영리화에 맞설 수 있는 공공성 회복의 첫걸음이 바로 버스 공영화다.” 원혜영 의원이 몇 년 전부터 ‘버스 공영제’ 공약에 공들여온 이유다. 실제 미국 뉴욕, 캐나다 토론토, 일본 도쿄 등에선 대중교통을 완전 공영제로 운영한다. 지자체 소속 별도 공단(공사)을 설립해 버스와 노선을 소유·운영하고, 운전기사들은 모두 공무원이 된다. 물론 쉽지 않은 일이다. 버스회사들이 순순히 알짜 노선을 내놓을 리 없고, 노선의 적정 가치를 어떻게 정해 사들일 수 있는지도 미지수다.

김상곤 후보도 버스 공영제를 이야기하긴 한다. 경기이동자유공사(가칭)를 설립해 신설 노선, 민간 회사가 운영을 포기한 노선 중에 계속 운영이 필요한 노선, 벽지 지역 노선 등을 직접 공영 노선으로 운영하겠다는 것이다. 그런데 무상버스는 이와 전혀 다른 차원의 이야기다.

프랑스·에스토니아·벨기에 등에서 시행

“상상을 해보자. 돈이 없어도 일단 이동할 수 있는 제도적 장치(무료버스)가 마련된다면, 실업자나 가난한 사람들에게도 우선은 이동의 자유가 생기는 셈이다. …우리는 오랫동안 토건이 인프라라고 주장했지만, 진짜 사회의 인프라는 복지에서 나오는 것이고, 교통 복지를 늘리면 문화 부문이 그 수혜를 받게 된다.”(우석훈, )

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무상버스는 여러 가지 상상을 담고 있다. 우선 무상버스는 인권이다. 장애인이나 노인, 임산부 상관없이 모든 사람에게 자유로운 이동을 권리로서 보장하자는 의미에서 그렇다. 가난하다고 해서 버스를 못 타서는 안 된다. 그런 점에서 무상버스는 소득재분배의 한 방법이다. 시민과 기업한테 걷은 세금을 골고루 나눠준다는 측면에서 그렇다. 이 때문에 ‘기본소득’을 주장하는 사람들은 무상버스(교통)를 현금이 아닌 현물로 주는 부분적인 기본소득 모델로 제시한다. 김상곤 후보가 3월20일 무상버스 계획안을 발표하는 오른쪽 옆자리는 강남훈 ‘기본소득네트워크’ 이사장(한신대 교수)이 지켰다. 또 무상버스는 환경친화적이다. 대중교통 이용이 늘어나고 승용차 이용이 줄어들면, 배기가스로 인한 환경오염이 줄어드는 것은 물론이고 주차비나 도로 유지·보수비 등을 줄일 수도 있다.

“350년 전 프랑스에서 최초의 대중교통인 8인승 마차가 등장했을 때만 해도 비상식적이라고 여겨졌다. 하지만 지금 대중교통은 상식이다. 언뜻 비상식처럼 보이는 무상버스라는 꿈을 꿔보는 건 그래서 중요하다. 우리나라에서 버스 문제는 지자체와 버스회사 등 여러 가지가 복합적으로 얽혀 있어서 실타래를 풀어가기 쉽지 않다. 하지만 결국 중요한 건 정책결정자인 지자체장의 의지와 이에 대한 시민들의 지지다. 더구나 자동차와 기름에 높은 탄소세가 부과되면, 그 세금을 재원으로 무상교통을 한번 실행해볼 수 있지 않겠나?” 김남석 한양대 교수(교통물류공학)는 무상버스가 머지않은 미래엔 ‘상식’이 될 것이라고 내다봤다.

실제 세계 곳곳에서 무상버스는 상식이다. 프랑스 중부 샤토후라는 도시에서는 2001년부터 대중교통이 무료다. 샤토후를 시작으로 현재 프랑스의 20여 개 도시에서는 무상 대중교통이 시행되고 있다. 무상교통의 재원은 기업에서 나온다. 9명 이상 직원을 고용한 회사는 교통세를 내야 한다. 직원들이 회사를 오가느라 타는 버스비를 회사가 부담하는 것이다. 무상버스 덕분에 이 작은 도시들은 인구가 늘었고, 대중교통 운영비가 크게 줄었다. 에스토니아의 수도 탈린도 지난해부터 모든 대중교통을 무료로 운영하고 있다. ‘위키피디아’에서 ‘free public transport’(무상 대중교통)라고만 찾아봐도 벨기에 하셀, 폴란드 조리 등 무상교통을 시행했거나 시행 중인 여러 나라 목록을 확인할 수 있다.

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국내에도 비슷한 사례가 있다. 전남 신안군은 14개 읍·면에 버스 공영제를 도입했다. 2007년 임자도에서 시작해 지난해 전면 시행으로 확대했다. 국내 첫 버스 완전 공영제다. 1004개 섬을 거느린 신안군은 교통이 불편한 지역이다. 이에 군이 14개 버스회사를 인수하는 등 연간 20억원을 들여 공영제를 시행했다. 20억원은 인근 다른 시·군에서 버스회사에 손실보전금으로 지원하는 돈의 절반가량밖에 되지 않는다. 공영제가 시작되자 버스가 닿지 않던 오지 마을에도 정류장이 생겼다. 이 버스는 65살 이상 주민들에게는 무상이다. 신안군민 4만5천여 명 가운데 35% 이상이 65살 이상 노인이다.

김상곤 예비후보는 3월20일 구체적인 무상버스 지도를 그려 내놨다. 애초 26일 발표할 예정이었으나, 일정을 일주일 앞당겼다. 당장 무상버스를 전면 시행하자는 계획은 아니다. 내년에 65살 노인과 장애인, 초·중학생을 대상으로 시작한 뒤 점차 범위를 넓혀가겠다고 했다. 2016년에는 고교생, 2017년에는 혼잡하지 않은 시간대인 오전 11시~오후 2시에 일반인들도 무상버스를 이용할 수 있도록 할 계획이다. 어차피 평일 낮 시간대에 텅 빈 채로 다니는 버스에 주부와 대학생, 구직자 등을 무료로 태워주겠다는 것이다. 무상버스 도입은 경기도 내에 면허를 갖고 있는 1만여 대의 시내버스가 대상이다.

“노인·장애인·학생부터 점진 확대”

이처럼 단계적으로 도입하면 재정 부담도 대폭 줄어든다. 김 예비후보 쪽은 첫해 예산을 956억원, 2016년 1725억원, 2017년 2686억원으로 추산했다. 기초지자체와 분담할 수 있다고도 덧붙였다. 김 예비후보는 이날 경기도의회에서 열린 기자회견에서 “일단 임기 동안 할 수 있는 1차 수준은 이 정도라고 본다. (전면적인 무상버스는) 10년 안에 이뤄지길 기대한다. 올해 경기도가 쓸 수 있는 가용 재원이 5천억원가량인데 여러 사업계획의 타당성을 재검토해 우선순위를 재조정하는 방식으로 재원을 마련하겠다. 경기도교육감으로 2009년 첫해 농어촌 초등학생부터 무상급식을 시작하는 예산 1371억원을 마련할 때도 그렇게 실시한 경험이 있다. 도민들에게 세금을 더 걷지는 않겠다”고 말했다. 선심성 공약이라는 비판을 의식한 발언이다.

“지금 상황에서 무상버스를 하더라도 노인 등 일부 계층부터 적용할 수밖에 없는 건 당연하다. 버스 완전 공영제도 빨라야 6~7년은 걸릴 거다. 버스회사가 흑자 노선을 안 팔겠다고 하면 지자체엔 강제할 권리가 없다. 기본적으로 노선에 대한 법·제도부터 다 정비해야 한다. 무상버스는 사실 대선 이슈라고 본다. 하지만 무상급식 때 그랬던 것처럼 지자체 선거 전에 야당 후보들을 중심으로 무상버스 또는 버스 공영제 네트워크를 형성해서 힘을 모아보는 건 가능할 것 같다.” 2006년께부터 무상버스를 주창해온 우석훈 박사(경제학)는 이렇게 말했다. 아닌 게 아니라 ‘무상버스’를 계기로 각종 교통복지 공약이 쏟아져나오고 있다. 지난 3월19일 전북도지사 예비후보로 나선 유성엽 의원은 “전라북도 교통공사 설립, 버스 공영제, 재정에 따른 단계적 무상버스 시행 등 3단계 무상버스 정책을 추진하겠다”며 ‘무상버스’에 올라탔다. 전남도지사 예비후보인 이낙연 의원도 신안군과 같은 버스 공영제를 도내에 단계적으로 도입하겠다는 약속을 내놨다.

노동당은 일찍부터 무상교통을 지자체 선거의 주요 공약으로 준비해왔다. 지난 2월 말 당에서 연 지방선거 정책공약 첫 번째 토론회의 주제도 무상교통이었다. 김상철 서울시당 사무처장은 “도시 지역은 마을버스 노선부터, 농어촌 지역은 공동체버스 노선부터 무상버스를 시작해보자”고 제안했다. 마을버스나 공동체버스 운영 방식은 지자체가 직접 인수하는 것뿐만 아니라, 협동조합이나 노동자자주기업 형태 등을 생각해볼 수 있다. 다른 버스 노선들은 단계적으로 공영제로 전환해 무상교통을 시행하자는 게 공약의 뼈대다. “김상곤표 무상교통은 현행 준공영 체제를 유지하면서 요금 보조를 해주겠다는 거다. 불투명한 운송 원가, 열악한 노동조건 등 버스를 둘러싼 기득권 구조를 해체하지 않고서는 대중교통 문제는 해결할 수 없다. 요금 보조를 통해 사업자들의 이윤만 더 보장해주게 되는 셈이다.” 지난 3월20일에 내놓은 노동당의 논평이다. 노동당은 “(무상급식 때처럼) 대중교통 체계 개편을 위해 각 정당들과 노동조합, 전문가들이 참여하는 사회적 기구를 만들자”고도 제안했다.

최초 제안 노동당 “사업자 배만 불릴 것”

무상버스는 과연 어디까지 달려갈까. 김상곤이라는 인물을 태우면서 가속도가 붙고 있다. 덜컥거리면서도 버스의 바퀴는 빠르게 굴러간다.

황예랑 기자 [e-mail]