경찰에 수사권을 줄까요 말까요?

‘경찰 수사개시권 명문화’안으로 재점화한 검경 수사권 갈등… ‘현실의 반영’이냐 ‘경찰권 비대화’냐 논란 뒤로 헷갈리는 시민들

1954년 제정된 형사소송법의 검경 수사권 조항이 또다시 도마에 올랐다. 1999년, 2005년에 이어 세 번째다. 검찰과 경찰은 수사개시권을 두고 조직의 총수까지 나선 총력전을 펴고 있다. 수사권 방어냐 수사권 획득이냐가 걸린 ‘중대한’ 문제다. 한겨레 신소영, 한겨레 이종근.

1954년 1월9일 오후 1시45분 서울 태평로 부민관(현 서울시의회 건물). 한국전쟁이 끝난 뒤 국회의사당 건물로 쓰이던 이곳에서 ‘형사소송법 초안에 대한 공청회’가 열렸다. 공청회의 장을 맡은 국회의원 김정실이 입을 열었다. “법치국가에 있어서 법을 정비하는 데 우리 국회뿐만 아니라 일반 여론이 되어 진행되고 있는 이 형사소송법은 인권 옹호에 중요한 성격을 갖인 것이올시다.”(표기는 당시 속기록 기준) 인권에 방점을 찍은 공청회는 오후 5시20분까지 이어졌는데, 첫 안건은 ‘검사와 사법경찰관리와의 관계’에 관한 것이었다. 요즘 말로 바꾸면 ‘검경 수사권 조정 문제’가 되겠다. 전문위원인 서대교가 운을 뗐다. “범죄 수사에 있어서 사법경찰관에게 주도권을 줄 것인가 또는 현행 형사소송법과 마찬가지로 사법경찰관리를 검사의 지휘하에 둘 것인가, 말하자면 사법경찰관리와 검사와의 관계가 상호협력 관계이냐, 상명하복의 관계에 둘 것이냐, 이 문제에 대해서 말씀해주시기를 바랍니다.”

검찰 파쇼냐, 경찰 파쇼냐

‘상호협력이냐, 상명하복이냐.’ 익숙한 대립각이다. ‘대통령(검찰)과 동사무소 공무원(경찰)’ ‘선생(검찰)과 학생(경찰)’ 발언까지 등장한 2011년 검찰-경찰 수사권 갈등의 폭심지 역시 협력이냐, 복종이냐는 논의 반경을 벗어나지 못한다. 57년 전 공청회를 더 들여다보자. 해방 정국과 미군정기, 한국전쟁을 거친 직후인 1954년의 용어는 더 격렬했다. 공청회에 참석한 엄상섭 의원의 말이다. “우리나라 실정으로 보면 검찰기관이 범죄수사의 주도체가 된다면 기소권만을 가지고도 강력한 기관이거늘 또 수사의 권한까지 푸라스(플러스)하게 되니 이것은 결국 검찰 파쇼를 가지고 온다는 것입니다. …우리나라는 경찰이 중앙집권제로 되어 있는데, 경찰에다가 수사권을 전적으로 마끼면(맡기면) 경찰 파쇼라는 것이 나오지 않나, 검찰 파쇼보다 경찰 파쇼의 경향이 더 시지(세지) 않을까? 이런 점을 보아가지고 소위원회나 법제사법위원회에서는 오직 우리나라에 있어서 범죄수사의 주도권은 검찰이 가지는 것이 좋다는 정도로 생각을 했든(던) 것입니다. 그러나 장래에 있어서는 우리나라도 조만간 수사권하고, 기소권하고는 분리시키는 이러한 방향으로 나가는 것이 좋겠다는 생각을 가지고 있읍니다.”

일제의 폭압통치 경험은 검경에 대한 일반의 시각을 ‘파쇼’에 묶어놨다. 검찰 파쇼냐, 경찰 파쇼냐라는 양자택일을 해야 했지만, 어느 쪽이든 수사권까지 가져가면 무시무시한 ‘파쇼’가 된다는 우려는 같았다. 이에 다음 발언자로 나선 한격만 검찰총장은 ‘시기상조론’을 들고 나왔다. “이론적으로 말하면 아까 엄 의원이 말씀한 바와 마찬가지로 수사는 경찰에 맡기고 검사에게는 기소권만 주자는 것은 법리상으로는 타당합니다만 앞으로 100년 후면 모르지만 검사에게 수사권을 주는 것이 타당하다고 생각합니다.” 100년 뒤라면 모를까 외국처럼 지금 당장, 일제 ‘순사’ 경력자들이 남아 있는 경찰에 수사권까지 주는 것은 어렵다는 논리였다.

결국 형사소송법의 검경 수사권 조항은 검찰에 수사권을 주는 내용으로 1954년 9월23일 통과된다. 반세기 넘게 끌어온 검경 수사권 갈등의 출발점이 그어진 것이다. 2011년의 검찰은 검찰대로, 경찰은 경찰대로 1954년 입법 과정을 자기 쪽으로 한껏 당겨 해석한다. 검찰은 ‘그거 봐라. 결국 검찰에 수사권을 준 것 아니냐’는 것이고, 경찰은 ‘당시 입법자들은 물론 검찰총수까지도 수사와 기소를 분리하는 미국식 수사 구조를 도입하는 것이 바람직하다는 공감대가 있었다’며 그 과정에 주목한다.

검찰청이나 경찰서 문턱을 넘어보지 않은 사람은 두 기관의 차이를 잘 알지 못한다. 고소·고발장을 검찰에 넣어도 되고, 경찰에 넣어도 된다는데 뭐가 다른지 모르겠다고 한다. 검찰은 구속영장을 ‘청구’하고 경찰은 구속영장을 ‘신청’한다지만, 어쨌든 사람을 구속하는 것은 마찬가지인데 뭐가 다른지 정말 모르겠다는 것이다. 억울한 사연을 잘 들어주고, 사람 때리고 돈 떼어먹은 놈 잘 잡아주면 되지 굳이 국가기관을 구별할 필요는 없다는 것이다. 영화나 드라마를 보면 하는 일도 대충 비슷한 것 같다. 대신 검찰이 좀더 폼 나고 힘이 센 것처럼 보인다. ‘강철중’이 형사도 했다가 검사도 하는 영화 시리즈를 보면, 경찰은 검사에게 거수경례하고, 검사는 경찰에게 이래라저래라 한다. 검사와 경찰, 기자가 신나게 붙어먹는 영화 에서도 그렇다. 검사는 검찰청에서 일하는 수사관도 부리고, 경찰서에서 일하는 경찰도 ‘부린다’.

경찰은 수사개시권 문제가 난항을 겪는 이유로 검찰의 로비와 검찰 출신 한나라당 의원들의 ‘버티기’를 들고 있다. 지난 5월30일 야당 의원들과 시민사회단체 회원들이 국회 본청 앞에서 한나라당의 검찰 개혁안 폐기 규탄대회를 열고 있다. 한겨레 박종식

두 줄 문장에 뒤집어진 검경

지난 3월10일 국회 사법제도개혁 특별위원회 6인소위원회에서 내놓은 달랑 두 줄짜리 문장이 검찰과 경찰을 들쑤셔놓았다. “경찰의 수사개시권 명문화(형사소송법 제196조), 검찰청법에 규정된 경찰의 복종 의무 삭제(검찰청법 제53조)”. 1999년과 2005년에 이어 검경 수사권 갈등 3라운드를 알리는 신호탄이었다.

형사소송법 제196조 제1항은 “수사관, 경무관, 총경, 경감, 경위는 사법경찰관으로서 검사의 지휘를 받아 수사를 하여야 한다”, 검찰청법 제53조는 “사법경찰관리는 범죄 수사에 있어서 소관 검사가 직무상 발한 명령에 복종하여야 한다”고 규정하고 있다. 사개특위는 6인소위 합의안이 나온 뒤인 4월20일 전체회의를 열어 개정안을 논의했다. 형사소송법 제196조 제1항에서 ‘검사의 지휘’ 문구를 삭제해 “~사법경찰관으로서 범죄의 혐의가 있다고 인식하는 때에는 범인, 범죄사실과 증거를 수사하여야 한다”로 바꿔놓았다. 대신 그 아래에 새로 “사법경찰관은 수사에 대한 검사의 지휘가 있는 때에는 이에 따라야 한다”는 항을 신설했다. 검찰청법 제53조의 복종 의무도 삭제하기로 했다.

원래 형사소송법 조항과 별 차이가 없는 듯하지만 검찰은 펄쩍 뛴다. 수사권 조정 문제를 맡고 있는 대검찰청 정책기획과 관계자는 “(형사소송법에 검사의 지휘라는) 우산이 펼쳐져 있어야 하는데, 사개특위에서 논의하는 안에는 이런 우산이 없다”고 했다. ‘검사의 지휘’라는 표현이 법 조항 맨 위에 있는 것과, 아래에 있는 것은 해석과 집행에서 천지 차이만큼 크다는 것이다. 이 관계자는 “논의안대로라면 경찰이 개시한 사건에 대해서만 검찰이 사후적으로 지휘를 할 수 있다는 해석이 가능해진다”고 했다. 수사를 할지 말지를 경찰이 스스로 판단하게 되면 경찰에 대한 검찰의 권한은 크게 후퇴할 수밖에 없다는 것이다. 검찰이 수사를 개시한 뒤 경찰에 넘기는 사건을 경찰이 거부할 수 있다는 해석도 가능해진다. 검찰은 “경찰이 피의자를 호송하라는 검사의 지시를 거부하는 상황에서 이런 내용이 입법되면 일선 업무에 큰 혼란이 나타날 것”이라며 불편한 심기를 드러냈다.

반면 경찰은 ‘검사의 지휘’ 조항을 살려두면 ‘현실’ 반영이 전혀 되지 않는다고 본다. 경찰청 수사구조개혁팀 관계자는 “사개특위 안은 검찰이 생각하는 수사권 조정과는 관련 없다. 단지 현실을 법으로 반영하는 차원일 뿐”이라고 설명했다. 실제 경찰은 절도·폭력·교통사고·고소사건 등에서 검사의 지휘 없이 내사에 들어가거나 수사에 착수한다. 사건의 성격상 법에 적힌 대로 그때그때 검사의 지휘를 받기 어렵거나 애매한 사건이 많다. 검찰이 중간중간 영장 지휘나 수사 보완 지시, 수사종결권 등으로 ‘통제’를 하지만 자잘한 사건까지 검사의 관심이 미치기는 어렵다. 그게 ‘현실’이다. 경찰청 관계자는 “전체 형사사건의 98~99%를 경찰이 독자적으로 수사 개시·진행을 하는 현실을 그대로 법으로 명문화하자는 것이지 수사권을 뺏어오겠다는 것이 아니다. 경찰 수사개시권이 명문화돼도 검사의 지휘는 똑같이 보장된다”고 했다. 사실 지금 벌어지는 상황은 ‘수사권 조정 갈등’이 아니라 ‘경찰 수사개시권 명문화 갈등’이라고 보는 것이 정확하다. 하지만 과거 수사권을 두고 첨예한 싸움을 벌여온 검찰은 ‘저의’를 의심한다. “현실만 법제화해달라는 취지라면 그에 따라 법조문을 만들면 되는데, 지금 경찰이 주장하고 사개특위에서 논의하는 개정안은 수사권을 넘기는 것과 같다”는 것이다.

“경찰에 수사권 주고 국민 선택 받자”

경찰의 요구에 검찰은 ‘인권보호’를 내건다. 1954년 형사소송법 제정 때도 결국은 ‘인권’이었다. 대검찰청 자료를 보면, 경찰이 수사한 뒤 ‘기소’ 의견, 그러니까 처벌이 필요하다며 검찰에 송치했지만, 검사가 ‘죄가 없다’며 무혐의로 종결한 피의자 수가 최근 5년간 해마다 3만 명 안팎에 이른다. 검찰은 ‘억울한 피의자’를 검찰 단계에서 상당 부분 ‘필터링’했다고 분석한다. 거꾸로 경찰이 ‘죄가 없다’며 송치했지만 검찰이 기소한 사람도 해마다 3천 명 안팎에 이른다. ‘미진한 수사를 검찰이 보완했다’는 근거가 되기도 한다. 경찰이 신청한 구속영장을 검사가 기각하는 비율 역시 최근 5년간 13.2~16.1% 된다. 검찰은 이런 자료들을 근거로 “경찰 수사에 대한 국민적 우려가 여전히 제기되는 상황에서 경찰에 수사개시권을 부여하고 복종 의무를 삭제해 검사의 수사지휘권을 폐지하는 것은 국민보호나 인권보장을 위해 바람직하지 않다. 현실을 법으로 명문화할 것이 아니라 오히려 인권보장 차원에서 경찰에 대한 통제가 더욱 강화돼야 한다”고 주장한다.

경찰은 발끈한다. 서울 지역의 한 경찰 간부는 “전체 사건의 90% 이상을 경찰에서 1차적으로 수사하는 현실을 고려하지 않은 비판”이라고 했다. “경찰이 포클레인으로 70m를 파고 들어간 다음 검찰에 넘겼다. 검찰이 거기서 10m를 더 파더니 ‘암반이 나왔다’며 잘못 팠다고 한다. 그게 경찰이 잘못해서 그런 것인가, 아니면 검찰이 잘해서 그런 것인가? 단순히 결론만 보고 말하면 안 된다.” 수많은 구멍을 동시에 파는 상황에서 인력과 시간 등 수사 여건을 고려하지 않은 수치는 받아들일 수 없다는 것이다. “거꾸로 검찰이 수사한 사건을 우리한테 넘겨봐라. 우리도 수사 기록 몇 번만 보면 보완 지시를 수두룩하게 내릴 수 있다”고도 했다. 검찰 수사 인력은 검사와 수사관을 합쳐 7천여 명, 경찰은 전체 10만여 명의 경찰 중에 2만2천여 명이 수사 경찰이다. 수사 인력은 경찰이 3배가 많지만 전체 형사사건의 90% 이상을 경찰이 처리하고 있다는 항변이다.

경찰-검찰 관계를 검찰-법원 관계로 돌려놓으면, 검찰이 청구한 구속영장의 기각률도 해마다 20%가 넘는다. 무죄율도 상당히 높다. 이에 대해 검찰은 “사건의 난이도를 경찰과 단순 비교해서는 안 된다”고 한다. 경찰이 인지한 사건은 절도나 폭력 등 단순한 사건이 많지만, 검찰이 직접 수사하는 사건은 뇌물이나 회계 부정 등 권력형·기업형 비리가 많기 때문에 그만큼 수사하기 어렵다는 주장이다. 경찰 역시 지지 않는다. 서울 지역의 다른 경찰 간부는 “살인이나 절도는 범인이 누군지 모르고 수사를 시작한다. 무에서 유를 창조하는 것이 경찰 수사다. 반면에 검찰이 말하는 뇌물 수사는 혐의자는 이미 다 나와 있는 상황에서 이를 입증할 증거를 찾아내는 것이다. 어디가 더 어렵다고 말할 수 없다”고 했다. 2005년 현직 검찰 수사관의 비리를 찾아냈다가 검찰의 ‘역공’에 고생했던 임홍기 서울 송파경찰서 형사과장은 “경찰에 수사권을 주고, 같은 1차 수사기관끼리 국민의 선택을 받아보자”고 말했다.

“수사권 주면 ‘경찰 공화국’ 될 것”

수사개시권을 명문화한다고 해서 경찰 수사의 질이 확 좋아지는 것은 아니다. 경찰청 관계자는 “60년 동안 운전면허 없이 운전을 잘해오다 이제야 면허를 달라는 것이다. 하지만 면허증이 생긴다고 운전을 더 잘하게 되는 것은 아니지 않으냐”고 했다. 대신 이를 발판으로 장기적으로는 ‘수사권 독립’까지 내다보겠다는 것이다.

수사권 갈등이 다시 불거지는 데는, 1954년 당시 검찰총장의 생각처럼 ‘100년’씩이나 걸리지 않았다. 김준규 검찰총장은 “경찰은 민생과 맞닿은 1차 수사기관이기 때문에 통제가 필요하다”고 말했다. 조현오 경찰청장은 “수사권 조정 문제에 자신의 직위를 건다는 자세로 임하라”고 지시했고, 이에 박용석 대검 차장은 “조폭들이나 하는 얘기”라고 맞받았다.

수사지휘권은 단순하게 정리하면, ‘너와 내가 의견이 다를 경우 내 말을 따르라’는 것이다. 대신 법률 전문가이자 경찰과 달리 신분이 보장되는 검사가 수사에 책임을 지라는 의미다. 대검 관계자는 “검찰의 업보가 많다. 하지만 검찰 개혁을 얘기하며 수사권 문제가 다뤄지는 것은 안타깝다”고 했다. “검찰이 밉다고 검찰 것을 떼어서 경찰에 주겠다는 발상은 옳지 않다”는 것이다. 경찰청 관계자는 “수사개시권 문제는 검찰 개혁이라는 테이블에서 나온 내용이다. 경찰은 당사자도 아니다. 그동안 검찰이 저지른 잘못에 대한 제재이자 징벌인데, 사개특위에서 개혁 대상자의 의견을 듣겠다는 것은 말이 안 된다”고 했다.

경찰은 수사 지휘 때문에 수사 효율성이 떨어지고, 불필요한 절차 때문에 피의자 인권보호에 지장을 준다고 한다. 검찰 역시 막강한 정보 수집 능력을 가진 경찰이 수사권까지 가질 경우 ‘검찰공화국’ 대신 ‘경찰공화국’을 불러들이게 될 것이라고 주장한다. 경찰로부터 피의자의 인권을 보호하려면 수사 지휘가 반드시 필요하다고 본다. 그러나 이 모두 그동안 검경이 피의자나 특정 사건을 다뤄온 선례에 비춰보면 낯뜨거운 얘기다. 시민들이 보기에 두 기관의 차이는 거기서 거기다.

2005년 검경 수사권 조정 자문위원회 경찰 쪽 자문위원이던 오창익 인권연대 사무국장은 “그럼에도 민주주의를 위해서는 권력을 쪼개야 한다”고 지적한다. “국민에게 이익은 권한을 쪼개고 권력을 분점시키는 것이다. 경찰에 수사권을 줬을 때 경찰 파쇼가 우려될 수 있다. 하지만 공소권이 없기 때문에 지금의 검찰만큼 되는 것은 죽었다 깨어나도 어렵다”고 설명했다. “경찰에 수사권을 주되 문제가 있다면 경찰도 ‘자치경찰’을 도입해 권력을 쪼개고, 경찰대도 문제가 있다면 폐지하면 된다”는 설명이다.

부당거래 안 통하는 ‘뜨거운 계절’

반면 올해 를 펴낸 정웅석 서경대 교수(법학)는 “(수사권을 경찰에 주게 되면) 치안·사정·정보 등 대부분의 공권력이 경찰에 집중되는 초권력기관이 탄생하게 된다”며 “검찰권의 비대화에 대한 우려가 있다면 이는 검찰의 독립성 강화나 재정 신청 확대 등 사법적 통제를 통해 해결할 문제다. 경찰권의 비대화로 이어질 검사의 수사지휘권 폐지가 검찰권의 비대화 우려에 대한 해결책이 될 수는 없다”고 진단했다.

수사개시권 문제는 국회를 잠시 떠나 국무총리실로 떠넘겨졌다. 6월 중순까지는 해결을 봐야 한다. 요즘처럼 관계가 ‘뜨거울’ 때는 검찰과 경찰 모두 몸조심을 한다. 사소한 사고라도 치는 순간, 수사 기능이 있는 이들 기관에 의해 ‘제명’이 된다. 이를 보도하는 기자들도 몸가짐을 단정히 해야 하는 것은 물론이다. 이럴 때는 ‘부당거래’도 통하지 않는다.

김남일 기자 [e-mail]