▣ 춘천·가평= 글 길윤형 기자 charisma@hani.co.kr
▣ 사진 박승화 기자 eyeshoot@hani.co.kr

아마도 독자 대부분의 이목을 끌지 못했겠지만, 지난 1월3일 기획예산처는 흥미로운 보도자료 하나를 기자실에 뿌렸다. 대부분의 일간지들이 무시한 이 보도자료에서 예산처는 “앞으로 민간이 제안하는 민간투자사업에는 정부가 운영수입 보장을 해주지 않기로 했다”고 못박았다. 평범한 소시민들의 눈에는 “프랑스 축구선수 지단이 해트트릭을 기록했다”는 외신보도만큼 별다른 감흥이 없었을 이 소식을 접하고 울며 통곡하는 사람들이 있었으니 바로 ‘건설자본’들이었다. 그들은 왜 울며 통곡했을까. 건설교통부와 건설자본이 쌈 싸먹으며 진행해온 서울~춘천 고속도로 건설사업 5년을 따라가보면, 감성을 가진 정상인이라면 누구나 건설자본의 애통함에 가슴 깊은 곳에서 동정심을 느끼게 된다. 그러니까 때는 2001년 9월로 거슬러 올라간다.

△ 서울~춘천 고속도로는 2009년 8월에 완공된다. 이 사업에는 모두 2조2725원이 투자되는데, 나랏돈은 보조금 5023억원과 토지 보상비 4750억원을 합쳐 1조원에 달한다.

기획예산처의 의미심장한 보도자료

현대산업개발 등 6개 회사로 꾸려진 서울~춘천 고속도로 주식회사(이하 서~춘 고속도로)가 서울~춘천을 잇는 고속도로(길이 61.4㎞·2009년 8월 완공)를 민간투자사업으로 진행했으면 좋겠다는 제안서를 제출한 것은 2001년 9월15일이었다. 정부가 모든 공공사업에 자체 예산을 쏟아부어 공사를 진행하면 좋겠지만, 불행히도 정부 예산에는 한계가 있다. 이 때문에 정부는 나랏돈을 아끼면서도 사회간접자본을 많이 짓기 위해 민간자본을 적극 유치하길 바란다. 이를 위해 정부는 1994년 8월3일 이를 지원할 ‘사회기반시설에 대한 민간투자법’(애초 법명은 사회간접자본시설에 대한 민간자본유지촉진법)을 만들어 시행 중이다. 이후 사회간접자본에 대한 민간투자의 비중은 크게 늘어 전체 사회간접자본 투자에서 민간이 차지하는 비율이 1998년 4.1%에서 2003년 11.4%로 크게 증가했다. 2004년 1월 현재 민간투자사업의 규모는 34조원에 이른다.

민간투자 공공사업에는 크게 두 가지가 있다. 하나는 정부가 먼저 제안해 사업자를 뽑는 ‘정부고시 민자사업’, 다른 하나는 사기업에서 먼저 제안해 정부가 받아들이기는 ‘민간제안사업’이다. 서울~춘천 고속도로 민간투자사업은 후자인 ‘민간제안사업’이었다. 서~춘 고속도로로부터 “서울에서 춘천까지 고속도로를 뚫으면 좋겠다”는 사업 제안을 받은 기획예산처는 2002년 4월30일 오후 3시 기획예산처 7층 대회의실에서 민간투자심의위원회를 열어 같은 해 9월10일 그 회사를 민간투자사업 협상대상자로 지정했다. 이 사업은 애초 2000년 현대산업개발과 프랑스 건설업체 브이그사가 10억달러를 들여 공동으로 사업을 진행하기로 했다가, 브이그사가 “사업성이 없다”며 철수해 무산될 위기에 놓이기도 했다. 그러나 브이그사의 판단은 틀렸다. 그들은 나랏돈을 쌈 싸먹기 위해 건설자본과 공무원들이 어떻게 묘기를 부릴 수 있는지 상상하지 못했다.

서~춘 고속도로의 사업성을 결정지을 가장 중요한 척도는 ‘얼마나 많은 차가 이 도로를 이용할 것인가’였다. 이를 교통수요 예측이라고 부른다. 건설교통부와 서~춘 고속도로는 2004년 3월19일 맺은 실시협약에서 도로가 완공되는 ‘2009년 기준’으로 하루에 5만2236대가 고속도로를 이용할 것이라는 예측치를 내놓는다. 우리나라는 실제 교통량이 교통수요 예측치에 못 미치면 15년 동안 예측치의 80%만큼(5년마다 보장률이 10%씩 떨어짐) 나랏돈으로 민간업체의 수익을 보장한다. 예측치를 뻥튀기로 불려놓으면 ‘이 사업은 꼭 필요하다’는 분위기를 풍길 수 있고, 예측치가 어긋나도 예측치의 80%까지 수입이 보장되기에 손해보는 일은 없다. 현대산업개발 입장에서는 잘 되면 내 탓, 못 되면 국민 탓인 ‘땅 짚고 헤엄치기’ 사업을 벌이게 된 셈이다.

건교부 노후대책, 서-춘 고속도로 낙하산

△ (사진/ 청와대사진기자단)

그렇다면 교통수요 예측은 제대로 된 것일까. 대답은 ‘아니오’다. 2004년 10월 사회간접자본에 대한 민간투자제도 운용실태를 조사한 감사원의 호된 지적이 있었다. 감사원은 이때 발간한 ‘SOC(사회간접자본) 민간투자 운용실태’라는 제목의 보고서에서 “사실과 다른 데이터를 과다하게 적용해 서~춘 고속도로가 교통수요 예측치를 부풀렸다”고 지적했다. 감사원의 예측 결과 실제 예측치는 (5만226대가 아닌) 2만6768대, 국토개발원 분석 결과는 이보다 4천 대가 더 적은 2만2401대에 불과했다. 이를 잡아내야 할 국토연구원 민간투자지원센터는 전체 인원 30명 가운데 교통전문위원을 1명만 채용한 뒤, 2003년의 경우 17건 가운데 7건은 내부 전문가의 검토도 없이 책임 없는 외부 전문가에게 자문 형식으로 검토를 맡겼다. 수천억원의 국가 예산이 지원되는 이 사업에 외부 전문가들이 받은 자문비는 건당 100만원이었고, 어떤 때는 교통전문위원 1명이 5건의 사업을 동시에 검토하는 경우도 있었다.

진짜 묘기는 지금부터 시작된다. 비슷한 수법으로 나랏돈을 해먹는 사람이 워낙 많다 보니, 기획예산처에서는 2003년 5월부터 실제 통행량이 추정 통행량의 50%에 못 미칠 경우 운영 수입을 ‘땡전 한 푼’도 보장해주지 않기로 민간투자사업 기본계획을 바꾼다. 서~춘 고속도로는 예측치를 너무 세게 불렀다가 역풍을 맞은 셈이다. 협약을 맺을 때와 같이 수요 예측치를 5만2236대로 버티다가는 보조금을 한 푼도 못 받을 위기에 놓이게 됐다.

그렇지만 진정한 선수는 위기의 순간에 빛나는 법이다. 그대로 당하고 있을 건교부와 건설자본이 아니었다. 그들은 감사원의 표현 그대로 “교통수요 예측이 불확실하다는 등의 사유로 근거도 없이” 수요를 4만4923대로 20% 정도 낮춰 실시협약을 맺었다. ‘근거도 없이’ 조정한 교통량 예측치로 국토연구원과 감사원 수요 예측치를 나누면 정확히 50%가 된다. 가까스로 운영수입을 보장받을 수 있는 선까지 예측치를 낮추는 건설자본의 ‘세밀한 솜씨’에 이르러서는 그들이 저지른 일의 잘잘못을 떠나 “브라보”를 외치며 기립박수를 쳐주고 싶은 생각까지 든다. 물론 건교부에서는 “전문가의 검토를 거쳐 합리적인 수준에서 교통량 예측치를 조정한 것일 뿐”이라고 해명했다. 그러나 그들은 ‘이자율을 잘못 계산해’ 4525원이 적정한 고속도로 통행료를 5200원으로 정했다는 감사원의 또 다른 지적에 대해서는 “이미 협약을 바꾼 상태라 어쩔 수 없다”고 버텼다. 건교부 관계자는 통행료에 대해서는 “고속도로 개통 전에 요금을 다시 한 번 낮출 기회가 있을 것”이라고 말했다.

교통수요 예측치 조작에 성공한 뒤 서~춘 고속도로는 그동안의 ‘업계 관행’에 따라 건교부 고위 공무원을 위한 낙하산 사장 자리를 하나 마련한다. 그 자리에 들어선 사람은 건교부 산하 국토개발연구원 국장으로 공직 생활을 마무리한 박상채(66)씨. 그는 한국도로공사 감사와 한국감사협의회 부회장을 거쳐 서~춘 고속도로의 사장으로 취임한다. 건교부 입장에서는 노후 대책으로 갈 자리가 하나 늘어난 셈이고, 건설자본 입장에서는 공무원들을 상대로 한 최고의 로비스트를 사장으로 모시게 된 셈이다. ‘누이 좋고 매부 좋다’는 말이 괜히 있는 것 같지 않다.

△ 환경 파괴 논란은 사업의 또 다른 골칫거리다. 고속도로는 경기 가평 장락산을 관통한다. 산을 뒤덮고 있는 30년생 잣나무 한 그루의 보상가는 3250원으로 정해졌다.

기획예산처 심의는 팩스로 땡!

건교부는 이어 사업의 최종 단계로 서~춘 고속도로와 2004년 3월19일 ‘서울~춘천 고속도로 민간투자사업 실시협약’을 맺는다. 이에 앞서 협약안은 기획예산처 민간투자심의위원회의 심의를 받아야 한다. 위원회는 관련 법(사회간접자본시설에 대한 민간투자법)에 따라 재적위원 과반수의 출석으로 개의하고, 출석위원 과반수의 찬성으로 의결하지만 서~춘 고속도로에 대해서는 위원회가 열리지 않았다. 대신 등장한 것은 현대 문명의 첨단기기 ‘팩스’였다. 당연직 위원 10명 가운데 김광림 재정경제부 차관, 김주현 행정자치부 차관, 나중에 서영석 <데일리 서프라이즈> 대표 부인의 교수 인사청탁 파문으로 낙마하는 오지철 문화관광부 차관 등은 팩스로 심의서를 보냈고, 김아무개 숙명여대 교수, 문아무개 서울대 교수 등은 찬성을 했는지 반대를 했는지조차 명확하지 않다. “민간투자심의위원회를 열었습니까”라는 서울행정법원의 질문에 기획예산처는 “2004년 2월23일 서면 심의를 상정해 같은 해 3월13일 의결을 받았다”고 회신했다. 물론, 관련법 시행규칙 한구석에 “위원들이 바쁘면 위원회를 열지 않고 팩스로 대신한다”는 부칙이 있는지 확인해보지 않아 기획예산처가 위법을 저질렀는지 섣불리 판단하기는 아직 이른 것 같다(확인해보니 없었다).

실시협약을 맺은 뒤 한숨 돌리려던 찰나 뜻하지 않은 복병이 등장한다. 사업으로 땅을 수용당하게 된 토지 소유주들이 “이 사업을 취소해달라”며 건설교통부 장관을 상대로 행정소송을 냈기 때문이다. 건교부는 기업소송 전문 로펌인 대한민국 최강 ‘김&장’을 내세웠다. 그 변호사비를 댄 것은 소송 당사자인 건교부가 아닌 현대산업개발이었다. 이 소송을 진행 중인 정희창 변호사는 “건교부의 감독을 받아야 할 현대산업개발이 감독기관인 건교부의 소송 비용을 대납해준 것은 어떤 기준으로도 납득하기 힘들다”고 말했다. 현대산업개발은 건교부의 소송 비용은 부담하면서 실시협약에서 약속한 대로 2005년 말까지 3237억원의 약정 투자금을 내지는 않았다. <한겨레21>이 1월18일 서~춘 고속도로의 법인 등기부등본을 떼어보니, 자본 총액이 1813억원으로 나타났다. 나머지 1500억원은 어느 세월에 채울지 지켜볼 일이지만, 건교부조차도 서~춘 고속도로가 약속을 지켰는지 모르는 판에 누가 “돈 채우라”고 현대산업개발을 압박할지 깜깜하다.

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2009년 고속도로가 완공되고 나면…

수많은 자료 왜곡, 수치 조작, 절차 위반, 편법에도 불구하고 고속도로는 2009년에 완공될 것이다. 그쯤이면 서울에서 춘천까지 전철이 복선화되고, 서울과 춘천을 잇는 46번 국도도 확장된다. 얼마나 많은 사람들이 5200원의 비싼 통행료를 내고 고속도로를 이용할지 알 수 없다. 시민의 세금을 한푼이라도 아끼기 위해 서~춘 고속도로가 ‘대박’ 나기를 두손 모아 간절히 기원할 뿐이다. 기획예산처는 “(이미 이뤄진 것은 어쩔 수 없지만) 앞으로는 이런 땅 짚고 헤엄치기 사업을 막겠다”고 보도자료를 냈다. 늦은 감이 있지만 잘한 조처라고 할 수 있다. 너무 심하게 해먹으면 티난다고, 건설자본께서 받았을 충격에 대해선 영화 <친구>에 나오는 “고마해라, 마이 먹었다 아이가”라는 명대사로 심심한 위로의 말씀을 전한다.

△ 대구~부산 고속도로는 설 직전인 1월25일에 개통된다. 이 고속도로를 짓는 데 2조8천억여원이 들었다. 정부는 이 도로에 손님이 들지 않으면 20년 동안 업체 쪽에 수익을 보전해줘야 한다. (사진/ 한겨레 박영률 기자)

		인천 공항 도로도 ‘돈먹는 하마’ 예측 오차에 5년간 4300억원 혈세투입… 우면산 터널도 마찬가지 교통수요를 잘못 예측한 민자도로는 서울~춘천 고속도로 하나뿐일까. 물론, 이곳 말고도 많다. 감사원이 2004년 10월 발표한 ‘사회간접자본(SOC) 민간투자제도 운용실태’를 보면 건설교통부가 진행한 인천국제공항 고속도로 등 4개 민자 도로 사업의 실제 교통량과 실시협약을 맺을 때 예상 교통량이 크게 달라 엄청난 혈세가 낭비됐던 것으로 확인된다(표 참조). 사업 규모가 가장 큰 인천공항 고속도로(통행료 6400원)의 예상 통행량은 하루 13만 대가 넘었지만 뚜껑을 열고 보니 실제 이용 차량의 수는 5만5천 대를 겨우 넘었다. 정부는 예상 통행량의 80%까지 혈세를 쏟아부어 회사 쪽의 수익을 보장해줬다. 정부가 이 도로를 운영하는 (주)신공항하이웨이에 지원한 돈은 2000년 11월 개통 이후 5년 동안 4300억원. ‘돈 먹는 하마’가 따로 없다. 전문가들은 이런 추세라면 2020년까지 재정 지원이 1조6천억원에 이르러 수입보장금이 도로 건설비용(1조3346억 원)을 넘어설지 모른다고 우려하고 있다. 더 심한 것은 2004년 1월 개통된 우면산 터널이다. 터널을 한 번 지나는 데 2천원을 매기는 이 도로는 애초 5만1천 대의 통행을 예상했지만, 실제 교통량은 1만1천 대를 조금 넘었다. 2003년 한 해에만 서울시는 (주)우면산터널 쪽에 251억원을 지원했다. “실제 통행치가 예상 통행치의 50%를 밑돌면 정부 지원을 하지 않겠다”는 민간투자사업 기본계획(2003년 5월 개정)이 이때도 있었다면 정부나 지방자치단체는 잘못된 수요 예측의 대가를 납세자들에게 떠넘기는 대신 스스로 감당해야 했을 것이다. 이 밖에 천안∼논산 고속도로(통행료 5600원)의 실제 교통량도 실시협약 때 예측한 교통량의 47.1%에 불과해 2년간 운영지원금만 790억원이 나갔다. 불행히도, 정부에서 2005년 말 현재 추진하고 있는 민자고속도로는 평택~시흥 고속도로(39.5km) 등 10곳이나 된다. 어디서 또 ‘돈 먹는 하마’가 등장해 힘없는 납세자들의 등골을 휘게 할지 답답할 뿐이다.

		절차 무시의 끝은 어디인가 국회 의결·환경영향 평가·주민 공청회 등도 생략한 채 공사 진행 도로 공사를 원치 않는 사람들이 건설 자본의 포클레인 행렬을 막으려면 기댈 곳은 딱 한 곳뿐이다. 정희창 변호사는 “2004년 3월19일 건설교통부가 서울~춘천 고속도로 주식회사를 사업시행자로 정한 직후 이를 막으려는 행정 소송을 냈다”고 말했다. 2004년 3월24일이었다. 1심 법원은 같은 해 7월15일 그에게 “소송을 낼 자격이 없다”며 각하 판결을 내렸다. 건교부가 서울~춘천 고속도로를 사업시행자로 지정한 것만으로는 소를 제기할 수 없다고 판단한 것이다. 1심 법원은 “사업자 지정을 취소해달라”며 원고들이 제시한 논거의 옳고 그름에는 판단을 내리지 않았다. 소송은 현재 2심 진행 중이다. 정 변호사는 “소송 진행 과정에서 정부와 서울~춘천 고속도로의 많은 위법 행위를 발견했다”고 말했다. 정부는 서울~춘천 고속도로 쪽에 2005년부터 4년 동안 4천억원을 지급할 부담을 지는 계약을 맺으면서 국회 의결을 받지 않았다. 이 때문에 김성조 한나라당 국회의원 등 13명은 2005년 11월11일 헌법재판소에 노무현 대통령, 이해찬 국무총리 등을 상대로 국회의원과 정부 사이의 권한을 다투는 심판을 청구했다. 사업시행자인 서울~춘천 고속도로는 사업 허가를 받기 전에 사전 환경성 평가를 받아야 하지만 받지 않았고, 주민들이 요구한 공청회는 임의로 중단했다. 또 전체 공사구간 가운데 가장 큰 환경 훼손이 우려되는 휴게소 터는 환경영향 평가를 생략했다. 정 변호사는 “모든 사업을 진행하려면 마땅히 법이 정한 여러 절차를 거쳐야 한다”며 “서울~춘천 고속도로 건설사업이 진행돼온 과정을 보면 우리나라가 법치국가인지 의심스럽다”고 말했다.