직제를 전면 개편해 새롭게 출범하는 청와대에 대해 ‘기대 반 우려 반’의 목소리가 나오고 있다. ‘비서실장·정책실장·국가안보보좌관’의 ‘3두마차 체제’가 파열음을 내지 않고 순탄하게 굴러갈 것인가. 청와대와 내각, 총리실이 엇박자를 내지 않고 유기적으로 돌아갈 것인가. 전·현직 청와대 근무자들은 새로운 시스템에 대해 “방향은 좋은데 어떻게 운용하느냐가 문제”라며 긍정적이지만 조심스런 견해를 보였다.

정권이 바뀔 때마다 청와대의 골격엔 크고 작은 변화가 있었다. ‘정권의 2인자’ 노릇을 해온 비서실장의 권한이 크게 줄어들고, 각 부처를 관장하는 수석실이 폐지되는 등 이번엔 어느 때보다 변화의 폭이 넓다. 대통령과 직접 상대하는 보좌관제 도입과 홍보수석과 대변인의 분리 등 전반적으로 미국 백악관 시스템을 벤치마킹한 흔적이 역력하다.

백악관 벤치마킹… 골격 확 바꿨다

사진/ 노무현 당선자는 경호팀에게 ‘눈에 띄지 않는 경호’를 주문했다. 지난 1월27일 구미공단을 방문한 노 당선자는 주변에 경호팀이 있지만 잘 드러나지 않는다. (이용호 기자)

김한정 청와대 제1부속실장은 “2인자를 없앤 것은 긍정적이지만 누군가 책임지고 총괄하는 사람이 없다는 점에서 비서실이 체계를 잡지 못할 수 있다. 아주 정교하게 역할을 배분하고 조정하지 않을 경우 혼선의 우려가 있다”고 말했다. 대통령에게 누가 먼저 보고하느냐, 누가 자주 독대하느냐에 따라 권력관계가 규정되는 청와대의 생리상 자칫 보고계통에 혼선이 생길 우려가 있다는 지적이다.

종래의 체제에선 정책기획수석이 수석실 간의 조정역할을 맡았다. 하지만 정책기획수석이 다른 수석들과 동급인 차관급이어서 제대로 조정기능을 발휘할 수 없었다. 사실상 비서실장이 조정역할까지 떠맡아야 했다. 그런데 비서실장은 대체로 정치인 출신이어서 조정업무에 어두웠다. 비서실장으로서 조정업무를 제대로 해낸 인물은 박정희 정권에서 7년 넘게 비서실장을 한 김정렴씨 정도가 꼽힌다. 재무부 요직을 거친 관료출신인데다 비서실장을 하도 오래 하다 보니 업무를 훤히 꿰게 되고 조정업무도 능란하게 해냈던 것이다.

새롭게 바뀐 청와대 시스템에서는 장관급인 정책실장이 정책기획수석을 거느리고 업무조정 역할을 맡는다. 업무혼선을 좀더 깔끔히 정리할 수 있는 시스템은 일단 갖춰진 셈이다. 그러나 정책실장과 대통령을 직접 상대하는 보좌관들과의 관계가 애매하다. 이를테면 특정 현안이 발생했다고 보자. 담당 보좌관들은 대통령과 협의해 대응방안을 각 부처의 장관들에게 전달한다. 이와 동시에 큰 틀에서 관련 업무를 다루는 정책실도 돌발상황에 따른 대응방안을 고민할 수밖에 없다. 이때 정책실과 보좌관의 결론이 같으면 좋지만 다를 경우 일선 부처에선 어느 쪽 말을 들어야 할지 혼란에 빠지는 것이다. 이런 상황이 발생하면 결국 대통령이 갈래를 탈 수밖에 없다. 문제는 대통령에겐 현안들을 직접 챙길 만한 시간이 충분하지 않다는 점이다. 청와대 정책기획수석과 경제수석을 거친 강봉균 의원은 “직제개편안을 보면 청와대는 대통령 관심사 중심으로 가동시키고 일상 업무는 총리실쪽에 넘기겠다는 구상인 것 같다. 잘 돌아가면 개혁 프로그램이 속도감 있게 진행될 수 있지만 자칫하면 업무혼선이 빚어져 대통령이 일일이 나서야 하는 상황이 오는 게 문제다”라고 지적했다.

넘길 건 넘겨 총리실 제구실 유도

사진/ 새로운 청와대 시스템은 순탄하게 돌아갈 수 있을 것인가. 김대중 대통령이 주재하는 청와대 수석비서관 회의 모습. (강재훈 기자)

청와대 진용구축은 어디까지나 대통령 고유의 권한이요, 독자적인 영역이다. 시쳇말로 ‘엿장수 마음’이다. 역대 정권에서 40여명에 이르는 청와대 비서진은 대통령의 측근이나 당료 등 외부인사보다는 관료의 비율이 압도적으로 높았다. 관료출신 비서관들은 각 부처를 솜씨 있게 장악했다. 그러나 대통령의 철학과 각 부처의 이해관계가 충돌할 경우 청와대 비서관들이 친정인 부처쪽 편을 들었다. DJ정권 초기 행정구조 개편을 주도한 이강래 의원의 회고담. “청와대에 파견된 관료들은 대통령의 비서가 아니었다. 오히려 각 부처의 이해관계를 충실하게 관철시키는 대변인들이었다. 처음엔 수석의 수를 확 줄여서 청와대는 연락기능만 맡도록 할 생각이었다. 그러나 관료사회는 청와대에서 뭔가 지침을 내놓지 않으면 움직이질 않았다.” 부처 파견 관료들을 없애자니 각 부처가 돌아가지 않았고, 그대로 두자니 대통령의 철학이 제대로 반영되지 않더라는 얘기다.

강봉균 의원도 비슷한 경험을 털어놨다. “그동안 각 수석들이 부처에서 파견된 관료들을 통해 내각을 조정했다. 이 과정에서 비서관들이 ‘대통령의 뜻’을 팔았다. 종래의 시스템에서는 대통령의 권한이 큰 게 아니라 청와대 파견 비서관들의 권한이 컸다. 대통령의 국정철학과 각 부처가 따로 놀 수밖에 없었다.” 관료들의 청와대 파견에 긍정적 측면이 있다면 청와대가 부처의 일상적 업무까지 훤히 꿰뚫을 수 있다는 점이다. 일종의 ‘감시견’(watch dog) 역할을 한다는 얘기다.

새로운 청와대 시스템은 부처별로 담당 수석이나 비서관을 두는 체제가 아니다. 때문에 청와대가 각 부처의 업무진행 상황을 일목요연하게 알 수 없고, 따라서 장악하기도 쉽지 않다. 대신 내각의 일상적 업무에 대한 관장권은 총리실로 넘어간다. 총리실 산하 국무조정실장 밑에 1~2명의 차장을 두겠다는 구상이 나오는 것은 이런 맥락에서다. 일상 업무를 총리실로 넘기는 데 대해선 전·현직 청와대 근무자들 대부분이 후한 점수를 줬다. 바람직한 방향이라는 것이다. 지금까지는 내각을 청와대와 총리실 2곳에서 동시에 관장하는 2원체제였지만 현실적으로 총리실은 청와대의 그늘에 가려 제구실을 할 수 없었다. 노 당선자 핵심 측근의 설명이다. “당선자가 부처별 관장 수석실을 없앤 것은 수석을 거치지 않고 자신이 직접 부처를 챙기겠다는 이야기다. 일반행정은 총리에게 맡긴다. 그렇다면 당선자가 직접 할 일은 정해져 있다. 외교안보나 경제 등의 업무에 치중하되 장관을 상대로 직접 챙길 것 같다.”

사진/ 노무현 당선자는 탈권위주의를 위해 다양한 변화를 도모하고 있다. 경호실 요원들이 대통령을 일사불란하게 경호하고 있다. (박승화 기자)

문재인 민정수석 내정자가 밝힌 별도의 사정팀 구성 계획에 대해 논란이 있지만 전·현직 청와대 근무자들은 긍정적 의견이 우세했다. 현직 청와대 고위 관계자는 “옷로비 사건 때 하도 데어서 사직동팀을 없앴지만 이 때문에 대통령의 두 아들이 구속되고, 민정수석이 구속되는 지경에 이르렀다. 청와대에 사정팀이 생기면 ‘누군가 나를 감시하고 있다’는 생각을 하게 되므로 범죄 예방차원에서도 이런 조직이 필요하다. 과거 ‘사직동팀’의 폐해를 반면교사 삼아 운영하면 된다”고 말했다. 사정기구 부활의 폐해보다는 오히려 청와대 내부 정보의 독점이나 담합을 경계하는 목소리가 높다. 청와대 사정분야에서 일했던 한 관계자의 얘기에 귀를 기울일 만하다. “청와대에서는 민정수석실과 정무수석실, 국정상황실 등 3곳에서 정보업무를 맡는다. 정보 담당자들이 이너서클을 형성해 정보를 독점하거나 담합하지 않고 서로 견제할 수 있는 인적 시스템을 갖추는 일이 중요하다. 현직 대통령 두 아들의 구속은 내부 이너서클의 폐해를 단적으로 보여준다.”

권위적 경호문화도 수술칼 대라

청와대의 경호문화 개선을 지적하는 의견도 나온다. 과거 권위주의적 경호문화의 잔재가 대통령을 국민으로부터 고립시키는 차단벽 구실을 한다는 것이다. 청와대에서 대통령이 지나가면 비서관이나 행정관들조차 대통령의 얼굴을 보지 못한 채 뒤돌아서야 한다. 경호요원들이 “뒤돌아서라”며 호통치기 때문이다. 김대중 대통령이 멕시코를 방문했을 때의 일이다. 청와대 비서실의 수행팀들이 멕시코 대통령이 이동하는 동선으로 길을 잘못 들었다. 멕시코 경호팀은 비표를 확인한 뒤 아무런 통제도 하지 않았다. 그러나 김 대통령이 나타나자 청와대 비서실의 수행원들은 예외 없이 경호요원들의 통제에 따라 뒤로 돌아설 수밖에 없었다. 비서실 직원들이 대통령과 자연스럽게 인사를 나누는 외국의 관행과는 딴판이었다. 비서실의 한 관계자는 “비서실 직원들조차 대통령을 가까이할 수 없는 처지라면 ‘국민과 가까운 대통령’은 구호에 그칠 것”이라고 말했다.

임석규 기자 sky@hani.co.kr