정치인이자 공무원인 대통령의 정당지지 발언을 어떻게 볼 것인가. 탄핵이라는 ‘치킨게임’으로 치닫기 이전에 대통령 정치활동의 ‘가이드라인’을 곰곰이 생각해볼 때다. 한 선관위원의 ‘일침’도 함께 실었다.

김보협 기자 bhkim@hani.co.kr

△ 대통령의 선거 개입은 선거 때마다 불거진 해묵은 논란거리이다. 지난 3월3일 선관위원들이 대통령의 기자회견 녹화방송을 시청하고 있다.(연합)

대통령은 정치인인가 공무원인가 하는 물음에 대한 답은 간단하다. 정치인이면서 공무원이다. 이를 묶어 정무직 공무원이라고 한다. 여기까지는 쉽다. 그런데 정무직 공무원인 대통령의 특정 정당 지지 발언, 더 구체적으로 선거에 영향을 끼칠 수 있는 정치적 행위는 어떻게 볼 것인지로 물음을 확대하면 일견 비슷해 보이는 질문이지만 복잡해진다. 최근 노무현 대통령이 공무원의 중립 의무를 위반했다는 중앙선거관리위원회의 최근 결정과 이를 둘러싼 청와대와 야당의 충돌, 민주당·한나라당의 탄핵 추진 움직임을 둘러싼 논란은, 이 물음에 대한 견해차에서 출발한다.

정권마다 선거개입 논란 끊이지 않아

“심판인 선관위의 결정이 그렇다는데 뭘 따지느냐”고 강변하면 더 이상 토론해볼 여지가 없다. 선관위는 왜 그런 결정을 내렸는지, 청와대는 존중은 하면서도 왜 용납은 할 수 없다는 건지 곱씹어보지 않는다면 이런 논란은 이후에도 끊임없이 반복될 수밖에 없다. 게다가 학창 시절 교과서에서 배웠던 탄핵소추라는 단어가, 이제는 우리 삶에 지대한 영향을 끼칠 수 있는 현실이 된 상태다.

선관위는 3월3일 노 대통령이 “정치적 활동이 허용된 공무원이더라도 선거에서의 중립 의무를 지닌 공무원으로서”의 의무를 지키지 않았다는 것이다. 선거법 9조(공무원 기타 정치적 중립을 지켜야 하는 자는 선거에 대한 부당한 영향력의 행사, 기타 선거 결과에 영향을 미치는 행위를 해서는 아니된다)를 위반했다는 것이다. ‘정무직’을 감안하더라도 ‘공무원’이라는 것이다. 그러나 청와대쪽은 “대통령이 모든 특권과 기득권을 포기한 상황에서 시대 변화의 흐름에 따라 선진 민주사회에서 보장되는 대통령의 합법적인 권리가 보장돼야 한다”는 논리로 맞서고 있다. 과거처럼 무소불위의 권력을 갖고 대통령이 국가기관 전체를 장악하는 시대가 아닌 만큼, 미국이나 프랑스 등 정치 선진국에서 허용하는 범위까지는 ‘정치인’으로서 활동할 여지를 열어줘야 한다는 얘기다. 취임 이래 국가정보원·검찰·경찰·국세청 등 권력기관을 청와대의 정치적 통제에서 분리해낸 만큼, 그에 상응한 조치로 대통령 개인의 정치적 의사표시 자유는 보장해야 하지 않겠냐는 것이다. 노 대통령은 선관위 결정이 내려지기 전인 2월 말 <한겨레21>과의 인터뷰에서 “열린우리당을 지지하지만 어떤 행정력도, 단 한 사람의 공무원도 선거에 동원하지 않겠다고 맹세한다”고 밝혔다.

△ 정치인이자 공무원인 대통령의 활동범위에 일정한 가이드라인이 마련돼야 한다는 지적이 나오고 있다. 청와대 수석 · 보좌관회의.(청와대사진기자단)

노 대통령 특유의 직설적인 어법으로 논란이 증폭된 측면이 있지만, 사실 대통령의 선거 개입 논란은 선거 때마다 불거진 해묵은 논란거리였다. 김영삼 정권은 1996년 총선을 앞두고 “대통령제를 실시하고 있는 나라에서 대통령이 당적은 갖되 선거운동을 못하게 하는 나라는 한국밖에 없을 것”(이원종 정무수석)이라며 선거법 개정에 나섰다가 야권의 반발에 부닥쳐 무산됐다. 김대중 대통령도 2000년 4월 “미국, 프랑스 등 선진국들은 대통령의 선거운동을 다 허용하고 있지만 우리는 안 돼 있어 모순”이라며 “대통령이자 여당의 총재로서 법에 따라 책무와 의무를 구분해서 할 것”이라고 말한 바 있다.

전두환·노태우 전 대통령은 말할 것도 없고, 문민정부와 국민의정부의 두 전직 대통령은 ‘공무원의 중립 의무’를 엄격히 지켰을까. 결론부터 얘기하자면 그렇지 않다.

선거법 문제점 선관위도 인정

김영삼 전 대통령의 경우 1996년 당시 이회창 신한국당 선대위 의장에게서 주례보고를 받은 것이 선관위의 유권해석 도마 위에 오른 적이 있다. 당시 선관위는 “정당 총재와 정치활동을 할 수 있는 공무원이라는 이중적 지위를 가진 대통령이 정당의 내부기구인 선거대책기구의 책임자와 구성원을 임명하고, 책임자로부터 업무 추진 상황이나 결과를 보고받거나 지시하는 것은 정당 대표자의 지위에 따른 직무상의 행위로 통상적 정당활동으로 봐야 한다”고 유권해석을 내렸다. 기자회견에서 특정 정당 지지 발언보다 더욱 직접적인 선거 개입이라고 볼 수도 있는데, “통상적인 정당활동”이라는 합법 해석을 내린 것이다.

비록 나중에야 드러났지만 김영삼 전 대통령의 선거 개입은 더 노골적이었다. 안기부 자금이든 통치자금이든 불법적인 자금을 끌어모아 신한국당에 지원한 사실이 밝혀졌기 때문이다.

△ 탄핵소추는 현실화될까. 3월8일 민주당 최인호 부대변인이 기자들에게 "지도부의 지시로 탄핵안을 법사위에 넘기는 방안을 검토했다"고 말하고 있다.(이용호 기자)

김대중 전 대통령도 정도의 차이는 있을지언정 선거 개입 혐의가 짙다. 2000년 민주당의 공천 개입에 깊숙이 관여한 것은 주지의 사실이다. 당시 총재특보였던 정균환 의원이 청와대를 드나들면서 공천 내용을 조율했고, 측근인 권노갑씨는 ‘실탄’을 만들어 지원한 것으로 드러났다. 김영삼 전 대통령을 선거법 위반이라고 공격했던 박지원 당시 국민회의 대변인의 잣대를 들이대면, 김대중 전 대통령 역시 자유롭지 못한 것이다. 게다가 6·15 남북 정상회담을 총선 직전에 발표함으로써 “남북 관계를 총선에 이용했다”는 야당의 반발까지 불렀다.

가까운 사례만 보더라도, 공무원과 정무직 공무원의 활동범위에 구별을 두지 않은 선거법 9조는 현실과 동떨어져 있거나 해석에 따라 결과가 판이해지는 모호성을, 현행 선거법이 제정된 1994년 이후 10년 가까이 유지해왔다는 지적이 가능하다.

이런 선거법의 문제점은 선관위에서도 인정하고 있다. 선관위 한 핵심관계자의 말을 들어보자. “정당법과 공무원법에 따르면 대통령은 정치활동을 할 수 있는데, 선거법에는 선거에 영향을 끼치는 행위는 못하도록 돼 있다. 정치활동 중 가장 중요한 것이 선거활동인데 선거에 영향을 끼치는 행위는 해서는 안 된다는 것은 자연스럽지 않은 게 사실이다. 정치활동을 허용하면서 선거활동을 금한 것은 역사적 배경 때문인데, 지금 이 단계에서 풀지 여부는 정치적 판단이 필요하다.” 선관위는 현행법에 따라 위법 여부를 판단할 뿐, 법 사이에 충돌하는 문제, 법과 현실의 괴리를 해소하는 부분은 입법부의 몫이라는 얘기다.

미국과 일본은 선거활동 보장

열린우리당 일각에서는 노 대통령의 입당으로 논란을 잠재울 수 있을 것으로 보는 견해도 있다. 지난 시절 대통령의 선거 개입 논란이 “통상적인 정당활동”이라는 ‘면죄부’를 끌어낸 것처럼, 선관위의 유리한 유권해석을 끌어낼 수 있다고 보는 것이다. 그러나 이런 방안도 명백히 따져보면 임시방편이나 편법에 불과하다. 어떤 결론이 나더라도 선관위가 정쟁이란 소용돌이의 중심에 서는 불행한 사태를 피할 수 없다. 게다가 3월3일 선관위의 결정은, 노 대통령의 무당적을 문제 삼은 것이 아니라 공무원 신분이라는 것이었다.

전문가들은 이번 논란이 생산적 결과물을 얻으려면, 정치인이자 공무원인 대통령의 활동범위에 일정한 가이드라인을 제시하는 계기가 돼야 한다고 지적한다. 정무직 공무원의 정치활동을 어디까지 허용할지의 구체적 기준이 필요하다는 것이다.

미국 연방공무원법(Hatch Act)은 ‘선거에 개입할 목적 또는 선거의 결과에 영향을 끼칠 목적으로 자기의 권한 또는 영향력을 행사하는 행위’를 엄격히 금하고 있으나, 대통령과 부통령은 그 적용대상에서 원천적으로 배제하고 있다. 2002년 의회선거 당시 부시 대통령의 정치자금 모금행사 참석이나 적극적인 지원 유세는 이런 배경에서 가능했다. 우리와 유사한 법체계를 지닌 일본은 내각제의 특성상 총리의 선거활동을 광범위하게 보장하고 있다. 공무원의 중립성과 관련한 법 규정도 ‘검찰관, 도도부현 공안위원회의 위원 또는 경찰관은 선거 절차에 관한 규정을 공정하게 집행해야 한다’는 정도다.

장영수 고려대 교수는 “원론적으로는 미국식이 맞으나 민주주의 뿌리가 약하고 대통령의 발언에 일반 공무원들이 영향을 받을 수 있다는 우려가 있기 때문에, 현재로선 정치적 의사표시를 전면 허용하기보다는 그 언행이 행정조직에 영향을 끼칠 정도로 심각한지 여부를 기준으로 삼는 것이 적절할 것 같다”고 말했다. 강원택 숭실대 교수도 “과거 관권선거의 논란 경험 때문에 국민들이 정서적으로 받아들이기 힘든 측면이 있다”며 “이번 총선 전에 법 개정이 현실적으로 힘든 만큼 노 대통령은 좀더 신중하고 유연한 태도를 보이는 것이 바람직하며, 선관위에서 시대 흐름에 맞는 새로운 해석을 제기할 필요가 있다”고 진단했다.

유권자 “변화 필요 하지 않느냐”

이런 가운데 유권자들의 인식에도 고심의 흔적이 비치기 시작했다. <한겨레>가 3월6일 성인남녀 700명을 상대로 한 전화 여론조사에서는, ‘앞으로 우리나라 대통령이 어떻게 정치적 의사표현을 해야 하느냐’는 물음에 ‘대통령은 정치인이므로 정치적 의사표현을 할 수 있도록 해야 한다’(46.1%)는 의견과 ‘대통령은 행정부의 수반인 공무원이므로 정치적 의사표현을 할 수 없도록 해야 한다’(45.7%)는 견해가 팽팽하게 맞섰다. 노 대통령의 열린우리당 지지 발언의 적정성 찬반 여부가 3 대 6인 것과 견줘보면, “지금은 문제가 있지만 ‘앞으로’는 변화가 필요하지 않겠느냐”는 해석이 가능하다. 하지만 언제, 어떤 방식을 통해 어떤 방향으로 바뀌어야 하는지를 진지하게 고민해야 할 정치권은, 탄핵소추라는 ‘치킨게임’(목숨을 담보로 담력을 측정하는 정면승부)에만 정신이 팔려 있는 것 같다.

“선관위는 더 고민해야 한다” [인터뷰 | 임재경 선관위원] 정치인 대통령 인정하고 선거법 개정 해야…선관위 결정을 탄핵의 근거로 악용해선 안돼 △ 임재경 선관위원.(김진수 기자) 임재경 중앙선거관리위원회 위원은 탄핵 정국과 관련해 “선관위의 결정이 정치적으로 악용돼서는 안 된다”며 “이번 결정은 현행법에 따른 것이고 민주적 절차를 거친 것이라는 점에서 존중돼야 하지만, 민주주의와 정치 발전이라는 시대적 요구를 제대로 반영하고 있는지 고민해볼 대목이 많다”고 밝혔다. 임 위원은 “선관위원으로서 지난 3월3일 토론과 표결 과정에 관해 가타부타 얘기하는 것은 곤란하지만, 언론인으로서 현 정국에 관해 내 소신은 분명히 밝힐 수 있다”며 이같이 말했다. 임 위원은 몇 차례의 고사 끝에 ‘소신’에 국한한다는 전제를 달아 취재에 응했다. 인터뷰는 3월6일 그의 개인 사무실에서 이뤄졌다. -선관위 결정이 탄핵소추의 주요 근거가 되고 있다. =착잡하다. 중립성을 생명으로 하는 기관의 유권해석을 정치적 캠페인으로 이용하는 것은 옳지 않다. 더군다나 정치권에서 자기들의 구미에 맞지 않다고 어정쩡한 결론이라고 비난하는 것은 온당치 못하다. 탄핵소추는 헌법을 포함한 법 상식으로 볼 때도 이해되지 않는다. 선관위의 결정을 기다렸다는 듯이 정치적으로 탄핵 절차에 들어가는 것을 보면서 당황스러웠다. -선관위 결정을 탄핵소추의 근거로 삼는 것이 부적절하다는 말인가. =탄핵소추는 대통령이 헌법과 법률을 위반했을 때 가능하다. 예를 들어 헌법에 명시된 대통령이 권한을 넘어선다든지 다른 기관들을 무력화한다든지…. 게다가 나는 헌정질서를 파괴한 이승만·박정희·전두환·노태우 전 대통령을 체험한 사람이다. 당시엔 그 사람들이 의회를 지배하고 있었고, 언론사에는 기관원이 상주하면서 보도검열을 했다. 탄핵의 ‘탄’자도 나오지 않았다. 역사의 아이러니다. -선관위의 결정은 ‘공무원의 중립 의무’를 위반했다는 것 아닌가. =결정 과정에 참여한 사람으로서 가타부타 얘기하는 것은 적절치 않다. 하지만 결정 전이나 후나 내 소신은 분명하다. 대통령이 공무원임에는 틀림없으나 일반 공무원과는 분명히 다르다. 선출직이며 법적으로 정당 가입이 가능하다. 정당 가입이 가능하다는 것은, 어떤 정파 지지와 반대가 가능하다는 얘기다. 대통령의 중립성과 중립 의무는 높은 정치적 차원에서 봐야 한다. 정당 사이에서 중립을 취하라는 것이 아니라, 국민통합의 의무를 지닌 대통령으로서 지역적·계층적·성적 차별 등의 문제에서 중립적 입장을 견지해야 한다는 것이다. -정치인으로서의 대통령을 인정해야 한다는 얘기인가. =대통령이 정치적 견해와 신념을 밝히는 쪽이 정치의 투명화를 위해서도 바람직하다. 가장 올바른 형태의 정치다. 과거 정치가 어땠나. 야당을 파괴하거나 직접 유권자를 협박하는 방식이었다. 말에 의존하지 않고 다수당이 되기 위해 폭력을 쓰거나 금권으로 매수하고 공무원을 동원했다. -총선을 앞둔 상태에서 노골적인 지지 표명이 불러올 파장을 우려하는 목소리가 크다. =국민들은 어리석지 않다. 대통령의 말이라고 해서 그대로 수용하지 않는다. 맘에 와닿으면 받아들이겠지만, 와닿지 않으면 외면한다. 우려스러운 대목은 정당 가입이 금지된 공무원이 오해할 소지가 있고 이들의 중립성이 훼손돼 결과적으로 선거에 악영향을 줄 수 있는 만큼, 이런 점을 대통령에게 주지시키자는 것이다. -최근 <한겨레> 여론조사 결과를 보면, ‘대통령은 정치인이므로 정치적 의사표현을 할 수 있도록 해야 한다’는 의견과 ‘대통령은 행정부의 수반인 공무원이므로 정치적 의사표현을 할 수 없도록 해야 한다’는 견해가 팽팽하다. =이번 기회에 조절해야 한다. 1987년 6월항쟁의 소산인 헌법과 하위법인 정치관계법의 충돌에서 비롯된 문제다. 3월3일 선관위의 결정에 대해 선관위원들은 장시간 논의 끝에 ‘법대로 소신껏 했다’고 그쳐서는 안 된다. 민주주의의 발전을 위해서 올바른 길인지, 선거법·정당법·공무원법만 들여다볼 것이 아니라 헌법 정신, 외국의 입법 사례, 국민의식 수준 등을 고려해 더욱 고민하고 공부하는 계기로 삼아야 한다. -법 개정이 필요하다는 얘긴가. =현행 헌법의 기본 취지에 맞게 고쳐야 한다. 그리고 과도기적 현상에 대해서는 민주주의와 정치 발전을 위해 높은 정치적 안목에서 접근하는 것이 필요하다.