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철도 민영화, 제동 걸렸다 민주 철도노조의 강력한 저항에 부닥쳐… 공공성 외면한 민간 운영은 국민 희생 불가피
전력과 통신, 가스 등 기간산업 민영화 논란이 불거질 때마다 등장하는 이 질문은 철도 민영화를 둘러싼 논란에서도 마찬가지이다. 그러나 ‘시장만이 철도 적자의 해법’이라는 논리에서 출발한 정부의 철도산업 민영화계획에서는 다른 기간산업과 달리 한 가지 질문이 더 추가돼야 한다. 만성적자와 부채에 시달리는 한국철도의 구조적 문제가 과연 ‘시장의 결핍’ 때문인가, 아니면 국가가 책임을 내팽개친 ‘공공의 결핍’ 때문인가 하는 점이다. 이런 쟁점을 둘러싸고, 어찌보면 조용히 전개돼왔던 철도 민영화 논란이 다시 뜨거워졌다. 왜 조용히 전개돼왔는가는, 거꾸로 왜 이제서야 다시 뜨거운 이슈로 터져나왔는지가 설명해준다. 이는 지난 5월21일 철도노조 위원장선거에서 ‘민주후보’로 나선 김재길(35)씨의 당선과 맞물려 있다. 신임 김 노조 위원장은 “기존 어용노조가 반노동자적이고 반사회적인 민영화조처에 강력히 저항하지 않은 탓에 정부가 민영화를 신속하게 추진할 수 있었다”며 “당장 급박해진 철도 민영화를 저지하기 위해 총파업을 포함한 총력투쟁을 벌여나가겠다”고 밝혔다. ‘어용노조’로 불리던 옛 철도노조 아래서 브레이크 없이 달려온 정부의 철도 민영화 작업이 마주 달려오는 기관차를 새롭게 만난 양상이다.
‘시장의 결핍’인가, ‘공공의 결핍’인가
가장 큰 골칫거리는 부채 처리다. 정부는 민영화 과정에서 기존 철도청과 고속철도공단의 부채를 국가가 떠안는 형태로 대폭 탕감해주기로 했다. 지난해 삼일회계법인이 내놓은 용역연구결과 철도 민영화에 따른 비용은 총 11조2천억원으로 추정됐다. 철도주식회사의 정상화를 위해 철도청의 누적부채 1조4천억원과 고속철도공단 부채 3조8천억원 등 5조3천억원의 부채를 국가가 전액 인수하고, 고속철도의 차량부채 2조7천억원도 민간사업자가 지불할 때까지 정부가 대신 떠안는다. 여기에 철도인력 퇴직전환비용 1조7천억원 및 2년간의 공공보조금(PSO·Public Service Obligation: 철도의 공익성을 위해 노약자, 학생 등에 대해 철도요금을 할인해주거나 적자노선 및 적자역을 유지함으로써 빚어지는 적자부분을 정부가 의무보조금으로 지원해주는 것) 1조4700억원이 든다는 것이다. 이런 엄청난 비용을 들이면서까지 민영화를 추진하는 정부의 논리는 무엇인가. 정부는 “어느 나라에도 철도를 국영하는 데는 없다. 도대체 공무원이 앉아서 기차표를 팔고 있는 나라가 있는가”라고 되풀이한다. 물론 민영화 이유는 막대한 규모의 적자 해소이다. 건설교통부는 철도청과 고속철도공단체제를 그대로 유지할 경우 2020년까지 연평균 8천억원의 적자가 발생한다고 보고 있다. 철도청과 고속철도공단이 안고 있는 재정적자 부담을 털어내려면 철도운영을 민간에 넘길 수밖에 없다는 것이다. 이는 “철도 민영화는 곧 명제다”라는 건설교통부 양성호 수송물류심의관의 말로 표현된다. 지금의 철도노조가 “정부의 민영화 추진은 맹목적인 신념에서 비롯된 것”이라고 비판하는 까닭도 여기에 있다. 논란에 휩싸인 철도 민영화는 크게 △철도의 공공성은 유지되는가 △철도 민영화의 수혜자는 누구인가 △민영화로 한국철도의 구조적 문제가 해결되는가로 크게 정리된다. 우선 철도의 공공성을 보자. 철도노조는 철도산업이 적자를 낳을 수밖에 없는 건 철도의 공적기능 때문이라고 주장한다. “철도 적자는 국민의 행복”이라는 것이다. 강원도 정선선의 경우 객차가 하루 4번 운행하지만 타는 사람이 거의 없어서 기관사 인건비도 안 나오는 게 현실이다. 이에 대해 철도노조는 “지역주민들을 위해 철도가 공익적 기능을 수행하다보니 적자가 안 날 수 없다”며 “시장논리에 따라 민간이 철도를 운영하면 적자노선은 모두 폐지될 게 뻔하다”고 말했다. 수익성과 국가 재정부담을 강조하는 민영화 논리는 철도의 공공성을 내팽개치는 것을 전제로 한다는 얘기다.
“철도 적자는 국민의 행복”
정부는 그러나 효율성을 높이기 위해 민영화한 뒤 정부가 규제하면 된다고 한다. 시설은 계속 국가가 맡고 운영에만 시장원리가 도입되므로 공공성은 걱정할 필요가 없다는 논리다. 양성호 수송물류심의관은 “철도시설공단이 가진 레일을 활용해 민간회사가 적자노선을 멋대로 폐지하지 못하게 하거나 과도한 요금 인상을 통제할 수 있다”고 말했다. 과연 그런가. 민주노총 오건호 정책부장은 이렇게 반박한다. “정부가 규제정책을 펴더라도 민영화 초기에만 작동한다. 어떤 정부라도 민영기업의 시장이윤을 부정할 수는 없다. 정부는 요금과 적자노선 폐지를 규제하면서 간접적으로 민영기업을 지원한다. 정부소유의 시설 사용료를 인하해주고 공공보조금을 과다하게 지급해주는 것이다. 이처럼 요금과 서비스 규제의 뒤편에는 정부의 재정지원이란 비밀이 숨어 있다. 하지만 이런 재정지원도 정부에게는 부담이 될 뿐만 아니라 국민의 세금이 민영기업으로 흘러들어간다는 여론의 비판도 무시할 수 없다. 결국 민영화한 지 얼마 지나지 않아 시장에 모든 것을 내맡기게 된다.” 민영철도회사는 정부로부터 지원금을 안 받는 대신 승객의 요금을 대폭 올려 이윤을 챙기게 된다는 것이다. 여기서 철도 민영화의 수혜자가 자연스럽게 드러난다. 철도산업은 도로교통이 포화상태에 이른 상황에서 정시성, 친환경성, 안전성을 갖췄을 뿐 아니라 오는 2004년 고속철도가 1단계로 개통되면서 신속성까지 갖춘 상품으로 바뀌고 있다. ‘철도의 르네상스’라는 말이 나오는 것도 이 때문이다. 게다가 철도산업구조개혁법안은 정부가 민간철도운영회사에 공공보조금을 제대로 지원하지 않을 경우 영업을 중단할 수 있는 규정을 마련해, 민간회사가 적자노선을 폐지할 수 있는 길을 터주었다. 또 철도시설의 사용료를 전부 또는 일부 면제받을 수도 있게 해준데다 철도청과 고속철도공단이 안고 있는 부채도 모두 탕감받기 때문에 민간철도회사는 손실 위험이 없는 황금기업을 보장받는다. 물론 이런 막대한 특혜조처는 민간이 철도사업에 뛰어들수 있는 여건을 마련하기 위해서다. 만성적자에 시달리는 철도를 ‘돈이 되는 상품’으로 만들어놓겠다는 것이다. 실제로 철도청에 제공된 정부의 공공보조금은 98년 996억원, 99년 331억원에 불과했지만 민영화 첫해인 2002년에 민간회사의 적자를 메워주고 시장이윤까지 보장해주기 위해 책정된 보조금은 무려 6800억원, 2003년에는 7900억원에 이른다. 건교부 철도구조개혁팀도 “지금처럼 적자가 심하면 철도를 인수하겠다고 나설 민간회사가 없을지 모르지만 앞으로 경영개선을 하고 고속철도가 생겨 경부선이 수입이 크게 늘어나면 뛰어들 사람이 많이 있을 것”이라고 말했다. 그러나 오건호 정책부장은 “이런 지원은 국민의 세금이 민간회사에 대한 공공보조금 형태로 즉, 민간기업의 이윤을 보장해주기 위해 사용된다는 점을 그대로 보여준다”며 “철도라는 유망산업을 시장화하는 데 따른 수혜자는 민간자본일 뿐”이라고 지적했다. 그 대신 국민들은 요금인상이나 적자노선 폐지로 인한 불편을 겪고 철도노동자는 고용불안에 직면하게 된다는 얘기다.
기업은 특혜 받지만 노동자는 고용불안
그렇다면 철도의 구조적인 문제가 민영화로 해결될 수 있는가. 이에 대한 해답은, 우리나라 철도의 적자문제가 ‘시장의 결핍’이 아닌 ‘공공의 결핍’에서 비롯된다는 점에서 찾아야 한다. 철도의 영업거리는 지난 71년 3200km를 기록한 뒤 적자선 폐지 등으로 줄어들어 현재 3100km에 불과하다. 이는 철도시설에 대한 국가의 투자가 방치됐음을 보여주는 대목이다. 이에 따라 전국 24개 철도노선 중 경부선 외에 모든 노선이 적자를 내고 있고, 전체적으로 해마다 2천억∼3천여억원의 적자를 내고 있다. 건교부 관계자도 “철도는 사실 운영이익이 관심이었지 시설투자는 먼 장래의 일로 치부됐다”며 “철도청장은 국무회의에도 참석하지 못하고, 건교부 장관은 도로와 항공쪽에만 관심을 쏟은 탓에 자원이 효율적으로 배분되지 못했다”고 털어놓았다. 게다가 철도노조는 정부가 민영화라는 ‘잘못된 처방’을 내놓기 위해 경영에 대한 ‘의도된 오진(誤診)’을 내렸다고 주장한다. 그 근거는 두 가지다. 철도요금이 다른 교통수단에 비해 적정가의 60%에 불과한데도 이를 반영하지 않았고, 정부가 95년 제정된 철도특례법에 따라 의무적으로 지급해야 할 공공보조금 1조8천억원 중 아직까지 미지급된 1조3천억원을 의도적으로 빠뜨렸다는 것이다. 한국노총 중앙연구원 김성희 박사는 “정부의 철도 공공보조금 지급률은 30% 수준에 불과하다”며 “적절한 운임 현실화와 공공보조금 지급이 이뤄졌을 경우 지난 97년 철도청의 당기순이익은 흑자로 전환된다”고 반박했다.
지금 두 열차가 마주보고 달린다
물론 철도 구조개혁은 필요하다. 하지만 어떤 구조개혁이고 무엇부터 시작해야 하는지를 먼저 고민해야 한다. 오건호 정책부장은 “한국철도의 문제는 ‘시장’이 아니라 국가가 시설투자를 통해 공공성을 채우는 것으로 극복돼야 한다”고 말했다. 김성희 박사도 “민영화가 철도산업의 전략적 위치나 공익적 기능에 대한 고려없이 정부 재정부담을 감축하는 목표만 갖고 추진되고 있다”며 “민간에 넘겨주기만 하면 효율성이 달성된다는 근거없는 신념에 기초한 민영화는 철도산업에 대한 정책을 포기하는 것이나 다름없다”고 비판했다. 전통적으로 철도산업은 ‘사회적 교통수단’으로 인식돼왔다. 2차대전 이후 철도산업이 사양길을 걸어왔지만, 시장원리가 아닌 공공성을 바탕으로 값싸게 철도서비스를 제공하는 대신 정부가 막대한 보조금을 지원한 것도 이 때문이다. 그러나 지금 한국철도는 민영철도역을 향해 달려가고 있다. ‘민영화 저지’ 깃발을 세운 민주 철도노조 기관차가 마주 달려오고 있지만….
조계완 기자 kyewan@hani.co.kr
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