이시원 교수팀이 분석한 역대 정부 장관의 경력경로…특히 경제부처에서 관료 경력자가 압도적 다수로 드러나
▣ 조계완 기자 kyewan@hani.co.kr
1948년 정부 수립 이후 김대중 정부까지 임명된 장관은 총 775명이다. 역대 정부 모든 장관들을 대상으로 사회에 첫발을 내디딘 뒤 장관에 이르기까지 어떤 경력경로를 거쳤는지 분석한 흥미로운 연구가 있다. 경상대학교 이시원 교수(정치행정학)팀이 지난해 내놓은 ‘역대 정부 장관의 경력경로 분석’을 보자. 이 교수는 경력을 △최초경력 △주요경력 △직전경력으로 구분해 장관에 임명된 사람들이 어떤 경력경로를 밟아왔는지 분석했는데, 최초경력은 관료·정치인·교수·군인·법조인·기업인·금융인 등 10개 직업군으로 나눴다. 또 주요경력은 주로 활동하면서 경험과 경력을 쌓은 직업 분야로서 똑같이 10개 직업군으로 구분하고, 직전경력은 장관에 임명되기 직전에 담당했던 직책을 중심으로 차관·수석비서관·국회의원·주요 조직 최고경영자(CEO) 등 7개 주요 직책을 설정했다.
관료 →관료 →장관, 전체의 27%
분석 결과 최초경력이 관료인 장관이 전체의 32.6%로 가장 많았고, 교수에서 출발해 장관이 된 경우는 20.5%, 군인에서 출발한 경우가 17.2%로 나타났다. 장관에 이르는 다양한 경력경로(총 97가지 유형) 중에서 10명 이상의 장관을 배출한 경력경로는 21가지(76.4%)였다. 이 중에서 가장 큰 비중을 차지한 건 관료로 발을 디딘 뒤 관료로 상당기간 경력을 쌓고 차관에 오른 뒤에 장관에 임명되는 경로(관료 → 관료 → 차관 → 장관)인데, 이런 경력 패턴을 가진 장관은 총 155명(전체 장관의 20%)으로 나타났다. ‘군인 → 군인 → 군인 → 장관’은 58명, ‘교수 → 교수 → 교수 → 장관’은 54명, ‘정치인 → 정치인 → 국회의원 → 장관’은 28명이었다. 직전경력은 배제하고, 최초경력과 주요경력 모두 ‘관료’를 거쳐 장관에 임명된 경우는 전체 775명 중 213명(27%)에 달했고, 김대중 정부에서는 이 비중이 장관 96명 중 33명(34%)이었다.
특히 경제부처의 경우 관료 → 관료 → 차관 패턴이 상대적으로 많은 비중을 차지했는데, 재정경제부는 역대 장관 77명 중 24명, 건설교통부는 88명 중 26명, 산업자원부는 59명 중 21명, 농림부는 51명 중 26명이 이런 경력경로를 보였다. 흥미로운 건 핵심 경제부처(재경부·기획예산처·산자부)를 보면 관료 → 관료 → 차관 경로를 거친 장관이 34.7%로 전체 평균(20%)보다 훨씬 높다. 이른바 ‘정통 경제관료’들이 핵심 경제부처 장관자리를 장악한 것이다. 관료 → 관료 → 차관을 거친 장관을 부처별로 보면, 재경부는 32.5%, 산자부는 35.6%였다.
참여정부 장관들도 관료 출신 압도적
역대 정부별로 따져보더라도 ‘관료 → 관료 → 차관 → 장관’ 패턴이 모든 정부에서 가장 많은 빈도를 차지했다. 이 경로는 전두환·김영삼 정부에서 모두 27%대로, 역대 정부 평균(20%)보다 높았다. 이시원 교수는 “핵심 경제부처는 정통 직업관료 중에서, 반면 교육문화 부처는 교수 출신을 주로 임명하는 등 장관의 경력경로가 부처별 특성을 반영해 일정한 차이를 보였다”며 “경제부처 장관일수록 관료가 가진 전문성을 주로 고려해 장관을 임명하는 경향이 역대 모든 정부에서 공통적으로 발견되었다”고 말했다. 관료 → 관료 → 차관 경로 155명을 보면, 경제부처 장관이 무려 104명이고, 법·질서·치안 부처는 18명, 사회복지 부처 14명, 정보과학 부처 10명, 교육문화 부처는 3명에 불과했다.
한편, <한겨레21>이 참여정부의 전·현직 경제부처(재경부·기획예산처·산자부·건교부·공정거래위원회) 장관 총 17명을 살펴본 결과 ‘관료 → 관료 → 차관’ 경로가 12명으로 압도적으로 많았다. 또 ‘관료 → 관료 → 수석비서관’ 1명, ‘관료 → 금융인 → 금융인’ 1명, ‘교수 → 교수 → 교수’ 2명, ‘기업 → 기업 → 정치인’ 1명으로 나타났다.
