| 기사섹션 : 커버스토리 | 등록 2001.06.07(목) 제362호 |
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[표지이야기] 용두사미, 경제정책의 모든 것 금융기관 건전성과 노동정책은 확실한 낙제점…조세 투명성과 농정개혁은 비교적 높은 점수
경제정책 40개 과제의 성격을 요약하면 크게 두 가지이다. 첫째는 국제통화기금(IMF) 구제금융체제의 극복, 두 번째는 ‘민주주의와 시장경제의 병행발전’이라는 김대중 대통령의 경제철학(DJ노믹스)의 구현이다. 이는 절묘한 결합이다. 당장 과제를 실행해야 할 상황적 배경이 있고, 동시에 앞으로 어떤 방향으로 나가야 할지에 대한 나름대로의 밑그림도 그려져 있었다. 앞뒤 네 바퀴에 모두 동력이 전달되는 ‘4륜구동 시스템’을 갖춘 꼴이다. 실제로 경제위기는 국민의 정부에 큰 부담이었지만 동시에 힘이 되기도 했다. 국정과제에 대한 국민적 공감대를 쉽게 얻을 수 있었기 때문이다. 그러나 지난 3년 반 동안의 실적을 근거로, 전문가들이 국민의 정부에 준 ‘경제정책 성적표’는 형편없다. 7등급으로 점수를 매길 때 가운데인 4점에 못미치는 평균 3.47점. 이런 낮은 점수의 근거를 자세하게 분석해보면, 우선 과제의 목표 또는 일정을 제대로 이행하지 않은 것이 가장 큰 이유로 꼽힌다. 말로만 떠들었지 실천을 하지 않았다는 것이다. 경제정의 실현과 관련된 3개 과제를 평가한 건국대 김진욱 교수(경제학)는 평가의견 말미에 “도대체 현 정권 들어와서 제대로 성공한 정책이 무엇인가”라고 반문하기도 했다. 국민의 정부가 시행해온 경제정책이 어떤 결과를 가져왔는지에 대한 총평은, 얼마 전 국책연구원인 한국개발연구원(KDI)의 설문조사에서도 비슷하게 나왔다. 국민 1003명을 대상으로 경제관련 의식변화를 조사했는데, ‘매매·거래·고용계약 등 경제활동에서 연고가 중시된다’는 응답이 49.3%로 ‘경쟁이 중요시된다’는 응답 45.6%보다 더 높았다. KDI에서 96년 4월과 98년 11월에 같은 설문조사를 했을 때에는 ‘경쟁이 중요시된다’는 응답이 각각 57.0%, 57.1%로 더 높았다. 즉 국민의 정부 출범 이후 열심히 노력하면 그만큼 공정한 기회가 보장된다고 여기는 사람들이 줄었다는 것이다. 적어도 국민의식에서는 `민주적 시장경제'가 후퇴해버렸다. 애초 과제설정 자체가 잘못됐다는 점도 점수가 낮게 나온 중요한 한 요인으로 꼽혔다. 특히 개혁성향의 교수, 시민·사회단체 관계자, 노동계를 대표하는 평가위원들이 경제정책의 방향과 성격 자체를 많이 문제삼았다. 그렇다고 해서 재벌기업쪽 의견을 반영하는 평가위원들이 후한 점수를 준 것도 아니다. 정부의 이런 처지는 경기불황 때문이라는 ‘상황론’을 펴는 평가위원도 있다. ‘과학기술의 진흥과 산업의 체질개선’과 관련한 6개 과제를 평가한 한국경제연구원 박승록 기업연구센터 소장은 3개 과제항목에 대해서 최하점수인 1점을 줬으며, 보통 이상의 점수를 준 항목이 하나도 없다. 그런데 같은 6개 과제를 평가한 경희대 김상국 교수(산업공학)는 1개 과제를 빼고는 모두 5점 이상을 매겼다. ‘중소기업 및 벤처기업을 경제발전의 주역으로 육성한다’는 과제에 대해서는 만점을 주기도 했다. 김 교수는 “빠른 경제회복을 요구하는 국민들의 희망에 바로 부응하지 못하기 때문에 현상 이상으로 우리 경제에 대한 비관적인 견해가 있고, 이 때문에 현 정부의 노력에 대해서도 그 값 이하로 평가하는 경향이 강하다”면서 과제별로 정책비판에 대한 역비판을 곁들이기도 했다.
◆경제안정과 재도약의 토대 마련
사안의 시급성을 헤아려 정부가 가장 역점을 뒀던 분야이다. 이 분야에서 실천과제가 모두 8가지에 이른다는 점만 봐도 그 비중을 알 수 있다. 그러나 이 역시 ‘평균 이하’(3.64)라는 게 전문가들의 평가이다. 가장 낮은 점수를 받은 세부과제는 ‘금융기관 경쟁 촉진과 건전성 감독 강화’이다. 고려대 김균 교수(경제학)는 “금융구조조정과 관련해 무수히 많은 정책들을 폈음에도 불구하고 현재의 금융체계는 여전히 비효율적이고 경쟁력이 없다”고 잘라 말했다. 홍익대 전성인 교수(경제학)도 “정권 초기에는 막대한 공적자금을 쏟아부어 이 분야가 가장 객관적으로 내세울 만한 치적이었으나 99년 여름 이후 임기응변으로 일관하면서 대표적인 실패작이 돼버렸다”면서 ‘잘못’과 ‘약간 잘못’의 중간으로 점수를 매겼다. LG경제연구원 김성식 연구위원 역시 “금융기관의 경쟁력이나 건전성은 기대에 미치지 못하는 수준”이라고 평가하면서도 공적자금 투입에 따른 정부 보유지분의 매각이 여의치 않았던 국내외 금융여건을 고려해 상대적으로 후하게 점수를 줬다. 평가위원들은 각기 다른 점수를 매겼지만 개선방향을 놓고서는 의견이 일치했다. 경제관료들이 단기실적주의를 빨리 벗어나야 한다는 것이다. 특히 건전성 감독의 주체인 금융감독원의 독립성이 점차 훼손되고 있고, 금감원을 통해 정부가 자꾸 시장에 입김을 불어넣는 양상을 평가위원들은 우려했다. 부실금융기관의 처리와 관련해서는 김성식 연구위원이 “조기퇴출과 자구노력의 촉진”을 주장한 반면, 김균 교수는 “우리 실정에도 맞지 않는 미국식 금융시스템을 지나치게 빠른 속도로 도입하는 것은 곤란하다”며 정책방향의 근본적인 재검토를 주문했다. 구조조정의 또다른 한축인 기업구조조정은 3점 이하의 점수를 매긴 평가위원이 없어 상대적으로 후한 평가를 받았다. 좀더 높은 점수를 받으려면 “재벌의 총수 1인지배체제를 종식시킬 수 있도록 지배구조개선을 강화”(김균 교수)하고, “부실기업을 체계적으로 처리할 수 있는 제도를 마련하는 동시에 도산관련 법률을 현실 여건에 맞게 정비해야 한다”(김성식 연구위원, 전성인 교수)고 요구했다. ‘조세의 투명성과 효율성을 제고하고 납세자의 편의를 증진’한다는 과제는 이 분야의 8가지 과제 가운데 가장 높은 점수인 평균 5.0점을 받았다. 김균 교수는 “음성불로소득, 자유직업, 고액자산가 등에 대한 과세강화는 상당히 일관성 있게 추진해왔으며 과세자료의 데이터베이스 구축이나 자영업자 소득파악 노력강화 등도 바른 방향의 정책이었다”고 평가했다. 전성인 교수도 “위기상황에서도 세원 발굴 및 세수누락 방지에 힘을 쏟아 재정수입의 충실화에 어느 정도 기여했다”고 했다. 하지만 ‘계층간 세부담의 형평성 제고’는 획기적으로 개선되지 않고 있다는 지적이 뒤따랐다. 3명의 평가위원이 모두 똑같은 점수를 매긴 과제도 있다. 3점을 받은 ‘민영화와 경쟁촉진으로 공기업의 경영혁신을 유도”한다는 과제이다. 지적사항도 대체로 비슷했다. ‘민영화’는 어느 정도 달성됐지만 최종목표인 공기업의 경영혁신은 미진하다는 것이다. 그 이유는 간단하다. “공기업 경영의 효율성이 낙하산 인사와 정치권 및 관료들의 간섭 때문에 개선되지 않고 있다.”(김균 교수), “민영화 실적 못지않게 경쟁촉진이 중요한 과제인데 실제로는 별로 이뤄진 것이 없다.”(전성인 교수)
◆21세기 정보화 사회의 준비와 과학기술의 진흥
지식기반사회는 정부가 추구하는 새로운 경제패러다임이다. 디지털화와 정보화를 촉진하고, 정보통신과 생명공학 등 지식집약적 산업을 집중 육성하겠다는 약속을 출범 초기부터 강조했다. 인수위에서도 ‘21세기 정보화사회의 준비’를 위해 3개 과제, ‘과학기술의 진흥과 산업의 체질개선’을 목표로 6개 과제를 내걸었다. 그런데 평가결과는 별로 신통치 않다. 보통점수에 못 미친다. 이유는 ‘포장은 그럴싸하게 갖췄는데 별로 알맹이가 없다’는 것이다. 하드웨어 구축에는 그런 대로 성공을 거뒀지만 소프트웨어가 부실하거나 소프트웨어를 운영할 ‘사람 투자’는 게을리했다는 게 총평이다. 평가결과를 좀더 들여다보면 쉽게 수긍이 간다. ‘정보화를 촉진하여 1인 1PC를 유도’한다는 과제는 경제분야 40개 과제 가운데 가장 높은 점수를 받았다. 국민PC사업을 전개해 실제로 PC 없는 가정이 없을 정도이고, 전국적으로 초고속통신 기간망이 빠르게 구축돼 인터넷 보급률이 아시아권에선 선두주자이다. ‘중소기업 및 벤처기업을 경제발전의 주역으로 육성’, ‘지식집약산업의 육성과 전통산업의 고부가가치화’와 같은 하드웨어적 과제들도 보통 이상의 점수를 받았다. 만약 코스닥 투자열기가 한창이던 지난해 하반기 이전에 평가를 했더라면 점수는 훨씬 더 높았을 것이다. 문제는 지식기반사회를 이끌어갈 과학기술 인력들이 스스로 ‘푸대접을 받고 있다’고 느낀다는 점이다. 또 정부가 당장 눈에 보이는 성과에만 매달리는 바람에 정작 중요한 기초과학은 뿌리째 흔들리고 있다는 게 평가위원들의 대체적인 견해이다. 그래서 ‘기초과학 진흥과 과학기술인 우대정책 강화’라든지 ‘정보통신 기술인력 양성 및 전략적 핵심기술 개발’ 등에 대한 평가점수가 매우 낮다. 동국대 함경수 교수(컴퓨터학)는 정부의 정보통신인력 육성정책이 잘못된 대표적인 사례를 들었다. “노동부와 정보통신부가 실업자들에게 재정을 지원해 정보통신 교육을 시킨다. 이런 단기교육으로 실업자들이 정보통신 전문인력으로 육성된다고 보기 어렵다. 고급 정보통신기술의 개발과 인력양성은 대학에서 이뤄져야 하는데 이에 대한 재정투자에는 인색하고, 효과도 불분명한 민심무마용 사업에만 쓸데없는 돈을 쓰고 있다.” 포항공대 홍성제 교수(컴퓨터공학)도 “정부가 정보통신인력 양성을 강조해 대학지원에서도 차등을 두고 있기는 하지만 이들의 구직시장이 제대로 형성돼 있지 않아 인력활용도가 낮다”며 “실제로는 정보통신분야의 석·박사과정 신입생 수가 3년 전보다 더 줄었다”고 전했다. ‘기초과학 진흥과 과학기술인 우대정책 강화’에 대해서는 정부도 별로 내세울 실적이 없다. 오히려 최근 서울대 교수들의 집단성명에서 드러났듯이, 중장기적 안목을 가지고 신경을 써야 할 기초학문분야는 생존의 위기에 놓여 있을 정도이다. 한국외대 조남신 교수(경영학)는 “기초학문에 대한 교육이 파행으로 치닫고 있으며, 초·중·고교는 물론 대학에서도 기초과학은 설 땅을 잃고 있다”고 진단했다. 조 교수는 ‘테크노파크’, ‘지역기술혁신센터’ 등 지방의 기술혁신거점 마련사업을 사례로 들며 “실질적인 사업성을 도외시한 채 지역안배로 정책과제를 실행하는 경우도 있다”고 말했다.
◆경제정의와 노·사·정 협력
‘공정한 경쟁틀을 마련해 경제정의를 실현’한다는 목표 아래 추진된 3개 과제와 ‘노·사·정이 함께 협력하는 사회’를 위한 4개 과제는, 집권 초기에만 반짝 의욕을 보였다가 점차 흐지부지되고 있다는 평가가 주류를 이뤘다. 경제정의 실현과 관련해, 건국대 김진욱 교수(경제학)는 “정부가 초기에는 강력한 정책의지를 표명했지만 정치적, 지역적 요인으로 정책수행 과정에서 효과가 반감되고 있다”고 말했다. 김 교수는 “총체적으로 경제정의 문제를 잘 해결하려면 대통령 스스로 지역안배를 배제하는 인사정책, 고통을 분담하겠다는 성실한 자제와 노력하면 모든 것을 얻을 수 있다는 인식을 국민에게 심어주도록 노력해야 한다”고 주문했다. ‘전문화되고 신뢰받는 대기업상 유도’라는 과제에 대해서는 3명의 평가위원이 똑같이 낮은 점수를 줬다. 서울대 이기춘 교수(소비자학)는 “이 정권 들어서도 정경유착에 따른 기업의 부정적 이미지를 국민으로부터 불식시키기는 요원해 보인다”면서 “관료에 대한 로비 등 독점기업들이 진입장벽을 구축하는 데 쓰는 낭비적 지출을 막는 장치가 필요하다”고 강조했다. 김주영 변호사(참여연대 경제민주화위원회 부위원장)는 “30대 재벌기업의 계열사 출자총액이 급격히 늘고 내부지분율도 더욱 높아지는 등 선단식 경영방식이 개선되지 않았다”며 집중투표제와 기업인수합병(M&A) 활성화제도 도입 등 핵심적인 재벌개혁방안의 시행을 촉구했다. 노동정책은 생산적 복지와 노동시장 유연화, 노·사·정 3자 협의구도라는 세축으로 진행돼왔다. 눈길을 끄는 건 노동시장 유연화와 노사정위원회에 대해 사실상 낙제점을 매겼다는 점이다. 이런 결과에 대해 평가위원들은 한결같이 “노동정책의 파탄 혹은 난맥상을 보여주는 것”이라고 설명했다. 특히 노동시장 유연화는 “과제설정 자체가 잘못된 것”이라는 평가가 지배적이었다. 한국노동사회연구소 이원보 소장은 “비정규직 비율이 경제협력개발기구(OECD) 회원국가 중 이미 높은 수준에 있는데도 정부가 노동시장 유연화를 추진하면서 비정규직을 확대했다”며 “이제 정책목표를 노동시장 유연화에서 비정규직 보호로 바꿔야 한다”고 강조했다. 매일노동뉴스 이성희 편집국장도 “노동시장 유연화 정책이 빈부격차, 노동자들의 삶의 질 하락 등 부작용을 낳으면서 사회적 안정성을 해치는 결과를 낳았다”고 비판했다. ‘노·사·정 동반자관계의 구축과 생산적 노동문화의 정착’이라는 과제는 출범 이후 줄곧 비틀거리고 있는 노사정위원회에서 그대로 드러난다. 노사정위가 출발은 용의 머리였으나 결국 뱀 꼬리로 끝나고 있다면 그 이유는 뭘까. 이원보 소장은 “노사정위원회를 통한 사회적 합의의 틀 구축은 긍정적이지만 정부가 노사정위 합의사항 중 노동자에게 불리한 것만 수용하고 다른 사항은 이행을 게을리하거나 일방적인 구조조정을 밀어붙임으로써 사회적 협약을 스스로 발전시키지 못했다”고 지적했다. 이는 김대중 정부가 ‘사회적 합의’를 노동개혁의 슬로건으로 내걸고 있음에도 불구하고 정권 내내 노동계가 거리에서 머리띠를 두른 채 “‘일방적’ 구조조정 반대”를 외치고 있는 모순된 현실이 그대로 보여준다. 노·사·정 약속을 휴짓조각으로 만들어버린 정부가 노동정책 파탄을 자초했다는 점은 이광택 교수(국민대 법학)도 똑같이 지적하고 있다. 이 교수는 “노동기본권을 국제적 수준으로 개정, 보완하겠다는 약속도 지켜지지 않은데다 복수노조 허용을 5년 연장함으로써 노동계의 분노를 샀다”고 말했다. 평가위원들이 말하는, ‘노·사·정의 진정한 상호신뢰의 틀’ 마련을 위한 전제조건은 두 가지로 정리된다. 이원보 소장은 “노사갈등과 대립을 비정상적인 것으로 보고 노사협조주의를 지고의 선으로 삼는 정부의 왜곡된 노사관계 인식부터 고쳐야 한다”고 말했다. 노동을 적대시하거나 치안의 대상으로 보는 인식을 버려야 한다는 얘기다. 매일노동뉴스 이성희 편집국장은 노동정책 전문가를 기용해야 한다고 주문했다. 그는 “그동안 노동부 장관이나 노사정위원장을 보면 노동정책의 비전을 제시하면서 추진해나갈 전문가가 거의 눈에 띄지 않는다”며 철학이 있는 정책전문가의 부재를 꼽았다. 평가위원들은 모두 남은 임기 동안 반드시 해야 할 노동개혁과제로 ‘노동시장 유연화로 인해 증가추세에 있는 비정규직 보호’를 꼽았다.
◆농정개혁과 건설·교통 정책
경제정책의 40개 과제는 모두 8개 분야로 분류됐다. 이 가운데 평가위원들로부터 가장 후한 점수를 받은 대상은 농정개혁 관련 6개 과제이다. 4개 과제가 평균 4점 이상을 받았으며, 특히 ‘농림수산조직의 축소조정으로 효율성을 제고한다’는 과제에 대해서는 높은 점수를 줬다. 방송대 권광식 교수(농업경제학)와 단국대 장원석 교수(〃)는 “농어촌진흥공사와 농지개량조합의 기능통합, 농업관련 협동조합의 통합과 개혁은 과거 정부가 함부로 건드리지 못했던 과제를 수행했다는 점에서 높이 평가해야 마땅하다”고 했다. 하지만 농업 관련 과제 중에서 ‘농업의 생산성을 높일 수 있는 구조개편 추진’이나 ‘농어업인의 복지증진 지원정책’은 낙제점을 받았다. 권광식 교수는 “농업을 경쟁력 있는 산업으로 육성하려는 전략 자체가 농업의 특수성을 무시한 기계적·관료적 접근”이라고 비판했다. 장원식 교수는 이에 덧붙여 “농업소득 중 직접지불 보조금의 비중이 미국이 31%, 유럽연합이 37%에 이르는 반면 우리나라는 1.5%에 불과하다”면서 앞으로 5년 안에 10%, 10년 내에 20%선 이상으로 끌어올릴 수 있는 방안을 마련하도록 주문했다. 건설·교통분야는 6가지 설정과제들이 다른 경제과제보다 구체적이라는 특징 때문인지 주로 실행률을 근거로 평가가 내려졌다. 그만큼 평가위원들끼리 점수 편차도 적었다. 하지만 평가결과는 가장 낮다. 특히 ‘지역균형 개발과 토지공급 확대’에 대해서는 평가위원 1명은 1점, 두명은 2점을 줘 경제관련 40개 과제 가운데 최하점을 기록했다. 이창수 교수는 “건설·교통정책은 상위계획과 하위전략 및 실천수단간 일관성 결여에다 정책이행을 뒷받침할 수 있는 예산준비의 소홀이 가장 큰 문제점”이라며 “지역민원성 정책남발 등 단기적 안목에서 나온 현안문제 해결에만 치중할 게 아니라 체계적이고 장기적 관점에서 정책을 수립, 집행해야 한다”고 말했다.
박순빈 기자 sbpark@hani.co.kr
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