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검·경 독립, 평가 하기도 싫다? 목청만 높였던 정무·법무·행정 분야…NGO 활성화 등 민간운동 추진은 가장 높은 점수
◆남녀가 평등하게 함께 일하는 사회
인수위는 남녀평등사회 구현을 위해 모두 2개의 핵심과제를 정했다. 이 가운데 ‘남녀평등사회 구축을 위한 차별적 제도·관행 개선’은 정무·법무·행정분야에서 ‘보통’을 넘긴 몇 안 되는 과제 가운데 하나다. 김대중 정부가 남녀차별금지법 제정을 통한 직장 내 성희롱 처벌, 군가산점제 폐지, 정부조직법 개정을 통한 여성부 신설 등 차별을 시정하는 제도개선에 상당한 노력을 기울였다는 점에 공감한 것이다. 다만 여성계가 그동안 줄기차게 주장해온 민법상 호주제도나 부성강제조항 등이 여전히 존속하고 있다는 점 때문에 더 높은 점수를 얻지 못했다. 반면 ‘여성의 고용촉진 및 지위향상’(3.6점)은 성적이 좋지 않다. 정당법상 비례대표직에 여성 30% 할당제를 명시하는 등 일부 제도적 진전은 있었지만 구체적인 실천이 뒤따르지 않았고, 전체의 70%에 이르는 여성노동자가 비정규직화되고 있다는 현실을 개선하지 못했다는 점 때문이다. 특히 출산휴가를 90일로 연장하는 모성보호강화 법률이 좌절되고 있는 최근 현실도 반영됐다.
◆인권이 존중되는 법치사회
‘검찰·경찰의 정치적 중립보장’은 개혁과제 가운데 가장 낮은 점수를 받았다. 김대중 대통령은 야당 때는 물론 인수위 시절 특별검사제 도입 및 재정신청제도 보완, 검찰총장의 임기제 보장, 독립관청인 검사의 자율성·독자성 강화 등을 구체적인 정책과제로 제시하며 실천을 약속했다. 또 합의제 관청인 ‘국가경찰위원회’를 설치해 경찰 인사운영에 대한 민주적 통제도 강화하겠다고 밝힌 바 있다. 그러나 평가위원들 모두가 최하점인 1점을 줬다. 이유는 간명했다. 검·경의 종속성은 여전하고, 김 대통령을 비롯한 현 정부의 핵심들도 검·경을 정권의 도구로 생각하는 관행에서 벗어나지 못함으로써 스스로 약속했던 구체적 정책을 전혀 실천하지 않았다는 것이다. ‘자치경찰제 도입 및 치안능력 강화’도 실패작으로 평가됐다. 사실 경찰관련 최대 개혁과제이자 김 대통령의 대선공약이기도 한 자치경찰제에 대해 김대중 정부는 집권 초반 상당한 의욕을 보였다. 98년 10월1일 경찰청 경찰개혁위원회를 발족시켜 8개월 논의 끝에 ‘자치경찰제도입안’을 만들고, 99년 5월4일에는 당정협의를 통해 ‘경찰법개정법률안’을 발표했다. 그러나 99년 정기국회에 상정하겠다던 이 법안은 책상서랍 속에 묻혀 있다. 아직 상정조차 못했다. 한 평가위원은 “검찰, 국정원, 국세청과 더불어 4대 사정기관의 한축인 경찰권한을 지방으로 떼어준다는 약속 자체가 신빙성이 없는 것이었다”고 결론지었다. 결국 김 대통령이 지키지도 못할 약속으로 국민을 우롱한 셈이다. 반면 정권안보나 권력유지에 직접 연관성이 떨어지는 ‘학교폭력 및 민생침해범죄 적극 대처’나 ‘생명을 중시하는 교통사고 방지체제 구축’은 그나마 상대적으로 나은 평가를 받았다는 점이 눈여겨볼 만하다. 김대중 정부가 그토록 외쳤던 “인권이 보장되는 법치사회”도 결국 정권안보의 틀을 넘어서지는 못한다는 것을 상징하기 때문이다.
◆지역주민에게 품질좋은 행정서비스 제공
모두 7개의 개혁과제가 제시된 지방행정분야도 사실 김 대통령에게는 남다른 의미가 있다. 야당총재 시절 단식까지 해가며 쟁취한 지방자치제도를 올바로 뿌리내릴 수 있는 방안들을 상당부분 제시한 때문이다. 그러나 평가위원들은 “지방행정분야는 김대중 정부 들어 오히려 퇴보하고 있는 지점 가운데 하나”라는 뜻밖의 평가를 내놓았다. 인수위는 ‘지방자치단체의 자율성과 주민의 직접참정제도 확대’(3점)라는 과제를 실천하기 위해 중앙행정권한의 지방이양촉진법 제정, 광역단체부터 유급제 도입 검토, 주민투표법 제정과 주민소환제 도입 검토 등을 구체적으로 약속했다. 그러나 뭐 하나 제대로 지켜진 게 없다는 것이다. 김대중 정부는 이 과제를 실천하겠다며 대통령직속 ‘지방이양추진위원회’를 구성했다. 그러나 권한과 재원, 사무는 여전히 중앙에 집중돼 있어 자치단체의 자율성 보장은 형식에 그쳤을 뿐이라는 게 평가위원의 일치된 분석이다. 또 약속한 ‘중앙행정권한의 지방이양촉진법’은 아직 제정되지도 않았다. 지방의회의 기능강화 계획도 보좌기구의 일부만 보강됐을 뿐 지방의원유급제나 의정활동경비 현실화 등 핵심과제는 3년 넘게 논란만 거듭하고 있다. 김익식 교수 등 평가위원들이 “인수위가 마련한 개혁과제 실천은 고사하고, 정부·여당이 최근 지방자치제의 핵심인 자치권과 자율권을 후퇴시키는 개악 움직임을 보이고 있다”고 한다. 민주당 정치개혁특위가 최근 2선까지만 단체장 임기제한, 민선단체장 징계제 도입, 부단체장 임명직 전환 및 권한강화 등을 내용으로 한 지방자치법 개정안을 마련해 토론을 벌이고 있는 현실을 지적한 것이다. 여권은 더욱이 민선단체장 비리연루문제 해결을 위해 시민단체가 요청하고 있는 주민소환제를 거부하고 중앙에 징계위원회를 두겠다고 버티는 점도 부정적인 평가를 부추겼다. 주민소환제 역시 김 대통령이 야당 시절부터 주장했고 인수위에서도 약속한 사안이다. 그러나 국회의원들은 민선단체장을 잠재적 라이벌로만 보고 이들의 권한을 약화시키려 기도하고 있을 뿐 약속을 지키는 데는 인색하다. 심익섭 교수는 “신도시 러브호텔 등으로 주민반발이 많았음에도 주민소환제나 주민투표제 도입이 이뤄지지 못했다”고 평가하며, 주민근접행정을 구현한다는 애초 약속을 지키는 차원에서 최소한 주민소환제나 주민감사청구제는 도입해야 한다”고 역설했다. 다른 평가위원들도 동의했다. 주민편의 확보와 국가경쟁력 강화를 위해 내놓은 ‘지방행정 계층구조 개편과 조직축소 추진’도 수준 이하라는 평가를 받았다. 평가위원들은 읍·면·동 기능을 지역복지센터나 주민자체센터로 전환하고 있는 점은 긍정적으로 평가했다. 그러나 이 과제의 핵심내용인 광역과 기초자치단체 상하간 중복기능 조정·정리, 도의 기능재정립 등 계층구조 개편은 여전히 초보 수준에 머물고 있다고 지적했다. 3∼4층으로 과다해진 지방자치 행정계층 수를 줄인다는 게 이 과제의 근본목적이었는데, 단체장·지방의원 등 지방정치인이 반발하자 힘없는 하위행정기관 공무원에게 구조조정을 할당하는 등 ‘변죽만 울리는’ 쪽으로 흐르고 있다는 것이다. 결국 본질은 힘있는 당사자의 저항에 가로막혀 손도 못 대고, ‘피라미’만 잡는 생색내기를 하고 있는 셈이다. ‘지역간의 분쟁조정기능 강화’에 대해서는 평가위원들 사이에 의견이 엇갈렸다. 한 평가위원은 “국무총리실 산하와 행자부 산하의 각급분쟁조정위원회 역할이 활발히 이뤄지고, 대구위천공단건립 대 낙동강 하류지역 수질문제 등을 조정·해결한 점”을 들어 높은 점수를 줬다. 그러나 다른 평가위원들은 “분쟁조정위원회의 기능강화를 위한 노력이 다소 있었고, 간혹 지자체간 협상이 성공했지만 근본적으로 중앙-지방, 지방-지방간 갈등을 조정할 메커니즘이 없다”며 큰 의미를 둘 만한 변화는 아니라는 태도를 보였다. 이들은 최근 서울화장장 건립, 지방도시간 쓰레기소각장 건립을 둘러싼 갈등 등에 대한 정부의 대응능력이 부족하다는 지적에는 일치했다. 한편 ‘민간운동의 체계적 추진과 지원강화’ 과제는 평균 5점을 받았다. 정무·법무·행정분야 20개 개혁과제 가운데 가장 높은 성적이다. 그러나 여기에는 소수파인 김대중 정부의 속사정이 반영됐다는 게 평가위원들의 기본시각이다. 관변단체 지원은 과거보다 줄고 순수 민간주도 시민단체에 대한 지원활동이 활발해진 내면에는 NGO 활성화를 통한 사회적 효율성 제고라는 현 정부의 정치·사회적 목적과 정부의 지원을 필요로 하는 NGO의 현실적 이해가 일치하고 있다는 것이다.
◆중앙정부 경쟁력 강화
김대중 정부는 97년 집권당시 중앙정부의 경쟁력 강화를 국민의 정부 핵심개혁과제로 선전했다. 과도한 정부규제와 행정부의 낮은 경쟁력도 IMF 위기를 초래한 주요 원인이라는 국민적 비난여론을 의식한 조처였다. 특히 이 부문 6개 개혁과제 가운데 ‘불합리한 행정규제의 과감한 철폐’, ‘정부기능의 민간·지방이양 확대 및 일선기관 정비’, ‘경쟁과 인센티브제 도입 등으로 공직사회의 생산성 제고’에 큰 의미를 부여했다. 그러나 평가위원들은 이 또한 지방행정분야와 비슷한 부정적인 평가를 내렸다. 먼저 ‘불합리한 행정규제 철폐’의 경우 총리실에 규제개혁위원회를 설치하고 모든 규제의 시행기간을 한시적으로 규정한 ‘규제일몰제’를 실시하는 등 노력한 흔적은 인정했다. 또 1만1125건에 이르던 규제건수가 7천여건으로 줄었다는 점도 높이 평가했다. 그러나 문제는 양이 아나라 질이었다. 평가위원들은 “기업경영상 꼭 필요한 핵심분야의 규제는 여전하고, 규제와 기본법률의 질적개선 미흡, 규제개혁위원회의 대표성 미흡, 개혁결과의 실질적 집행 지연” 등을 부정적 평가의 근거로 들었다. “규제철폐 건수에만 신경썼지, 실질적인 규제철폐까지는 이르지 못했다”는 것이다. 그나마 이는 다른 개혁과제의 평가에 견주면 양호한 편이다. ‘정부기능의 민간·지방이양 확대’(3점)의 경우 아주 거친 비판들이 쏟아졌다. 특히 “현 정부가 ‘작은 정부론’을 내세우며 집권 초반에 없앴던 제도와 조직을 최근 하나둘 되살리고 있다”는 데 비판의 초점이 맞춰졌다. 1차 조직개편 때 ‘작은 정부론’의 상징처럼 강조했던 부총리제 폐지가 경제부총리와 교육부총리로 버젓이 복원됐고, 공보처가 국정홍보처로, 정무 제2장관실이 여성부로 각각 부활했다. 청와대 비서실도 마찬가지다. 김대중 당선자는 인수위에서 청와대 비서실 축소를 과거 정부와는 다른 특별한 업적처럼 강조했다. 그러나 ‘6수석비서관 35비서관’ 체제가 현 정부 들어 오히려 ‘8수석 41비서관’ 체제로 확대되는 모순이 빚어졌다는 것이다. 낮은 직급을 줄이는 대신 높은 직급을 늘리는 식의 ‘눈가리고 아웅하는’ 정부 기능조정 행태도 비판받았다. 가령 재경부가 5급 사무관 한 자리를 없애는 대신 1급 국제업무정책관을 신설했다. 평가위원들은 ‘작은 정부’ 실현을 외쳤던 김대중 정부가 출범 이후 일반행정분야에서만 200명이나 인원을 더 늘리는 자가당착에 빠졌다고 비판했다. 박재창 교수는 “정부기능의 지방이양은 재정자원의 동반이양이 이뤄지지 않아 지방정부가 수용을 꺼리는 경우가 많고, 민영화가 이뤄지는 경우도 사실상 퇴직공무원의 재취업도구로 전락하는 일이 있어 그 취지를 살리지 못했다”고 혹평했다. ‘경쟁과 인센티브제 도입 등으로 공직사회의 생산성을 제고’하겠다던 김대중 정부의 외침도 비관적 성적표를 받았다. 인수위가 이를 실현하기 위한 핵심수단으로 설정한 성과급보수제와 계약제 및 외부전문가 채용확대를 제시했지만, 우리 공직사회는 전혀 수용태세가 갖춰져 있지 않았다는 것이다. 때문에 실제 공무원사회에서는 의도와는 전혀 다른 결과가 발생했다. 예를 들어 정부는 민간기업의 경쟁원리를 도입한다는 목표에 따라 부서와 개인의 목표달성도에 따라 성과상여금과 연봉을 차등지급하는 이른바 ‘목표관리제’(MBO)를 2000년부터 4급 이상 공무원을 대상으로 실시했다. 그러나 목표치 설정이 불분명하고 개별 공무원들의 공과를 판단할 객관적 지표가 없어 성과상여금은 승진을 앞둔 고참이 차지하거나 부서원끼리 나눠먹는 일이 벌어진다는 것이다. 이창원 교수(한성대 행정학과)는 “성과금 나눠먹기는 정부개혁 후퇴의 가장 상징적인 사례로 꼽힌다”면서 “이 제도는 경쟁력을 제고하기는커녕, 공무원의 급여를 보전하는 수단으로 전락했다”고 평가했다. 인수위 시절 우리 공직문화나 행정조직의 특성에 대한 면밀한 고려나 직무분석 없이 선진외국의 성과급제도를 그대로 적용하려다가 비효율만 가중시킨 것으로 풀이된다.
신승근 기자 skshin@hani.co.kr
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