이승만의 ‘원외 자유당’이 ‘생쇼’로 집권한 뒤 한국 여당은 늘 그 모양
왜곡된 역사의 고리를 끊을 줄 알았던 열린우리당의 생일, 나는 착잡하다

▣ 한홍구/ 성공회대 교양학부 교수

이 글을 쓰면서 인터넷 뉴스를 검색해보니 하필 오늘이 열린우리당의 창당 2주년이라고 한다. 신문마다 착잡, 우울, 씁쓸 등의 표현을 써가며 스산한 생일 풍경을 전하는데, 2년 전 탄생을 축하했던 처지에 만 두 살 생일날 덕담은 건네지 못하고 비판적인 이야기를 해야 하니 나 역시 착잡해진다. 대한민국 수립 이후 정당정치가 시작된 이래 많은 여당이 명멸했지만, 열린우리당은 여러모로 참 독특한 성격을 지니지만, 그래도 가장 두드러진 점은 한국 정당정치 역사에서 1951년 말 급조된 원외 자유당 이래 최약체의 집권 여당이라는 사실이다.

이승만과 한민당의 결별

워낙 그 속을 짐작하기 힘든 인물인지라 장담하기 어렵지만, 많은 연구자들이 이승만이 정당과 정당정치를 비웃었다고 믿고 있다. 그는 자신이 특정 계급의 이익을 대변하는 정당의 지도자가 아니라, 전체 국민의 일반적 이익을 대변하는 초월적 지도자이고 싶어했다는 것이다. 이승만은 분명히 지주 계급의 이익을 대변하는 한민당의 조직과 자금을 이용해 정치 권력을 잡았지만, 집권 뒤에는 한민당 출신을 1명만 각료에 임명하는 등 한민당과 거리를 두었다. 한민당은 이에 이승만에 대한 지지를 거두고 반이승만 세력의 구심점이 되었다. 1980년대까지 흔히 들을 수 있었던 “한민당의 전통을 계승한 정통 보수 야당”이란 말은 여기서 비롯된 것이다. 자신들이 여당이라고 철석같이 믿고 있다가 노인 이승만에게 배신당해 권력 분배에서 배제된 한민당이 야당의 시조가 된 것이다.

정당을 초월한 지도자이고 싶었기에 한민당을 배제한 것인지, 한민당을 장악할 수 없기에 이승만이 정당을 초월한 척하고 싶어했는지는 단언할 수 없지만, 초대 대통령 임기가 다가오자, 이승만은 더 이상 정당에 초연한 척할 수 없었다. 특히 당시에는 대통령이 국민들의 직접 선거에 의해 선출되는 것이 아니라, 국회에서 의원들의 선거에 의해 선출되는 간선제였기 때문에 국회의 장악은 재선을 위해서는 필수적인 일이었다. 그러나 2대 국회에서 의원들의 성향은 이승만에게는 매우 불리했다. 이승만의 직계라 할 대한국민당은 24석에 불과한 반면, 남한 단독 정부 수립에 반대해 제헌국회의원 선거를 거부했다가 2대 국회의원 선거에는 개별적으로 참가해 대거 당선된 사람들이 주축을 이룬 무소속은 무려 126명에 달했다. 국회의장 선거에서도 이승만이 추천한 오하영은 1차 투표에서 1위를 차지한 신익희가 얻은 표의 절반도 얻지 못한 채 3위에 처졌고, 국무총리로 추천된 이윤영의 임명안은 인준을 받지 못했다.

△ 이승만이 급조한 ‘원외 자유당’은 웃지 못할 쇼를 펼쳐가며 원내 자유당을 누르고 집권했다. 1952년 9월27일 열린 자유당 임시전당대회. (사진/ 정부기록사진집)

이승만과 그 주변 인물들을 초초하게 만든 사건은 1951년 5월 국회에서 실시된 2대 부통령 선거였다. 이 선거는 이승만을 비판해온 임시정부 요인 출신의 부통령 이시영이 국민방위군 사건 등을 이유로 부통령직을 사임해 치러지게 됐다. 선거 결과 한민당을 계승한 민주국민당의 실질적 지도자인 김성수가 당선됐다. 50년대에는 부통령이 매우 중요한 의미를 지녔는데, 이는 무엇보다 이승만이 당시로서는 내일 죽어도 이상할 것이 없는 엄청난 고령인지라 대통령 승계권자인 부통령이 부각될 수밖에 없었다.

이승만이 공개적으로 신당 창당 의사를 밝힌 것은 1951년 8·15 경축사를 통해서였다. 그러나 그 이전에 이승만은 안호상이나 윤치영 등 측근들을 각각 불러 신당 추진 과업을 주기도 하였다. 이승만의 개인 비서 출신으로 초대 내무부 장관을 지내 누구보다 이승만의 속마음을 잘 안다던 윤치영은 정당을 조선시대의 사색당쟁 정도로 여기며 사당의 이익을 추구하는 사람들을 경멸하는 태도를 보이던 이승만이 정당을 만들어보라는 말에 깜짝 놀랐다고 회고했다. 일부에서는 이승만이 정당에 대한 견해를 바꾸게 된 이유 중 하나로 미국과의 관계를 들고 있다. 조금 뒤의 일이지만 미국은 한때 이승만을 제거하기 위한 계획을 세울 정도로 이승만과의 관계가 악화됐는데, 이승만은 “미국이 한국을 무얼 보고 도와줄 것이냐, 자유민주주의 국가니까 도우는 것 아닌가. 민주국가란 의회정치요, 의회정치는 곧 정당정치이니, 내가 정당을 만들어 정당정치 하려는 것은 미국놈들 보라고 하는 것”이라고 측근들에게 말했다고 한다.

그러나 꼭 미국에 보여주기 위해서가 아니더라도, 이승만으로서는 정당을 만들 이유가 충분히 있었다. 2대 대통령 선거를 당시 헌법대로 국회에서 치르게 된다면 이승만의 재선을 기대할 수 없는 일이었다. 그러기 위해서는 개헌이 필요했고, 국회에서 개헌을 추진하기 위해서는 강력한 정당조직이 필요했던 것이다. 1951년 8·15 경축사를 통해 이승만은 한편으로는 대통령을 국민들이 직접 선거해야 한다는 것을 역설하면서, 다른 한편으로는 “전국에 큰 정당을 조직해서 농민과 노동자들을 토대로 삼”을 때가 되었다고 강조했다. 이승만은 여기서 “정당한 정당”이란 표현을 쓰면서 다른 정당을 정권을 잡기 위한 사당(私黨)으로 몰면서 자신이 만들려고 하는 정당만이 “정당한 정당”이라 규정했다. 이는 군자의 당과 소인의 당을 나누어 붕당정치를 정당화했던 조선시대 유학자들의 논리를 연상시키는 대목이지만, 지금까지 각 정당의 대변인들이 매일 쏟아내는 논평의 기초가 되는 시각이기도 하다.

자유당 강령은 반자본주의적이었다!

그렇지만 이승만이 만들려는 정당이 적어도 말로는 농민과 노동자를 토대로 하였다는 점은 눈여겨보아야 한다. 그래서 원래 예정된 당명은 통일노농당이었으며, 자유당도 기본강령의 2항에서 “우리는 독점경제 패자(覇者)들의 억압과 착취를 물리치고, 노동자, 농민, 소시민, 양심적 기업가 및 기술 있는 자의 권익을 도모하여 빈부차등의 원인과 그 습성을 해부하고, 호조호제(互助互濟)의 주의로써 국민 생활의 안정과 향상을 기함”이라는 지금 수구언론의 기준으로 보면 까무라칠 정도의 반자본주의적·반시장적 언사를 사용했다. 뒤에 자유당의 실력자로 부상한 이기붕의 전기 <인간 만송>에서는 아예 “우리 자유당이 반공우익 정당이기는 하나 그렇다고 이른바 보수정당이 아니고 협동주의 사상을 다분히 포함한 진보적인 대중정당”이라고 자임하기까지 했다. 이렇게 50년대의 극우정당이 반자본주의적 언사를 사용한 것은 당시 일반 대중들의 성향, 특히 한국전쟁을 거치면서 인민군에 의해 토지개혁이 이루어진 경험이나 제헌 헌법의 경제 관련 조항이 다분히 사회주의적 색채를 띠고 있었던 것과 무관하지 않다. 그러나 자유당이 귀속재산 처분과 원조의 배분 등을 통해 기득권 세력이 되고, 미국의 입김이 세지면서 대한민국 건국 초기의 극우 집권세력이 보이던 나름의 반자본주의적 색채는 사라지게 된다.

△ 왜곡된 우리 정당사에서 열린우리당만큼 축복받으며 탄생한 여당도, 그렇게 정치력을 보여주지 못한 여당도 없었다. 10월28일 총사퇴를 발표하는 열린우리당 지도부. (사진/ 한겨레 이종찬 기자)

50년대 초반은 한국전쟁이 치러지고 있던 중간인지라 정치사 연구가 많지 않고, 딱 히 시기를 전공하는 사람이 아니면 헷갈리는 일이 많다. 그중 대표적인 것이 ‘원내 자유당’과 ‘원외 자유당’ 문제다. 자유당은 두 개였다. 자유당이란 같은 이름을 가진 당 두 개가 당시 주무부처인 공보처에 앞서거니 뒤서거니 등록된 것이다. 공교롭게도 두 당의 결성대회 날짜는 1951년 12월23일로 같았다. 사실 8·15 경축사 이후 구체화된 이승만의 신당 추진에 가담한 세력은 이승만이 개헌을 시도하게 되면서 직선제 수용과 반대의 두 갈래로 나뉘었다. 현역 의원들 다수는 당연히 의원들이 대통령 선출권을 계속 보유하기를 원했고, 이들 원내 의원을 중심으로 결집한 세력이 당명을 자유당으로 하였다. 직선제 개헌을 추진하는 집단은 원외에서 통일노농당을 추진했는데, 이들이 통일노농당이라는 명칭이 너무 공산당 냄새가 난다며 당명을 자유당으로 바꾼 것이다.

어차피 원내 세력과 통합을 이룰 것이라는 변명이었지만, 참으로 희한한 당 이름 날치기였다. 자유당, 날치기의 자유만큼은 분명히 옹호하는 사람들의 당이었나 보다. 이렇게 이름을 빼앗은 당이 ‘원외 자유당’이고, 이름을 도둑맞아 등록에 어려움을 겪다가 결국에는 흡수되고 만 당이 ‘원내 자유당’이다. 원외 자유당은 이승만을 총재로 옹립한 반면, 원내 자유당은 처음부터 이승만을 당수로 정해놓고 정당을 만들 수 없다고 주장했다. 정당이란 같은 이념을 공유하는 사람들의 결사체여야 하는데, 언제 죽을지 모를 80 노인을 당수로 미리 정하고 당을 만든다면, 이승만이 죽고 나면 당도 따라서 죽을 수밖에 없다는 것이었다.

총리와 내무장관 고발하는 여당

두 개의 자유당이 출발했지만, 이승만을 업은 원외 자유당이 자금과 조직 면에서 원내 자유당을 압도했다. 직선제 개헌안 표결을 앞두고 이승만은 내가 아는 자유당은 하나뿐이라면서 원외 자유당의 손을 들어주었다. 그러나 1952년 1월18일 표결에 부쳐진 직선제 개헌안은 재석 163명 중 찬성 19, 반대 143, 기권 1의 압도적인 표 차이로 부결됐다. 이승만으로서는 예상을 뛰어넘는 대참패였다. 이제 원외 자유당의 주된 활동은 ‘민의’ 동원과 원내 자유당의 분열, 와해, 포섭 공작이었다.

이승만은 의회에서의 패배에 ‘민중’을 동원해 맞섰다. 백골단, 땃벌떼, 민족자결단 등 살벌한 이름을 가진 단체들이 ‘민의를 배반’한 ‘반민족적 의회 독재’를 규탄하며 ‘국회의원 소환운동’을 전개했다. 한편 의회 내의 반이승만 세력은 이참에 아예 내각제 개헌을 통해 이승만의 집권을 원천적으로 차단하려 했다. 이에 이승만은 우익 청년단체 민족청년단(족청)의 지도자로 이미 국무총리를 지낸 이범석을 내무장관에 임명해 족청의 동원으로 의회의 반대세력과 대결하려 했다. 이범석을 내무장관에 임명한 다음날인 5월25일 이승만은 곧 ‘공비 소탕’을 명목으로 임시 수도였던 부산 일원에 계엄령을 선포했다. 육군참모총장 이종찬이 군의 정치적 중립성을 강조하는 훈령을 내리는 등 계엄 업무에 협조하지 않자 이승만은 정치군인으로 악명 높은 헌병사령관 원용덕을 계엄사령관에 임명했다. 5월26일 국회의원 50여 명이 탄 버스가 크레인으로 헌병대로 끌려갔고, 많은 의원들이 국제공산당과 연루됐다는 뻔한 누명을 쓰고 구속됐다. 이에 부통령 김성수는 이시영에 이어 다시 사표를 던졌다. 경찰과 군대가 국회의사당을 포위한 가운데 7월4일 이승만은 의회로 하여금 이미 부결된 직선제 개헌안을 되살려 여기에 의원들이 제안한 내각제 개헌안의 몇 조항을 섞어 ‘발췌 개헌안’이란 짬뽕 개헌안을 만들어 의회에서 기립 표결로 통과시켰다. 163명의 의원 중 단 한 명의 반대도 없었고, 3명만이 기권했을 뿐이다.

이렇게 개헌을 해놓고 이승만은 고령을 이유로 출마하지 않겠다는 쇼를 펼쳤다. 원내 자유당이 사라져 같이 ‘원외’란 표지를 뗄 수 있게 된 자유당은 이승만의 출마를 요구하는 탄원서 서명운동을 벌여 350만 명의 서명을 받아냈다. 그런데 이는 완전히 쇼였다. 이승만이 이런 쇼를 벌린 이유는 여당인 자유당이 자신의 러닝메이트로 부통령 후보에 공천한 이범석을 물먹이기 위한 계산에서였다. 족청이라는 거대한 조직을 배경으로 한 이범석은 반이승만 세력을 제압하기 위해 필요한 존재였지만, 사냥이 끝난 뒤에는 부담스러운 존재였다. 이승만은 그가 부통령에 당선되는 것을 원하지 않았다. 이승만은 여당인 자유당의 공천을 받은 이범석 대신 무명의 함태영을 밀었다. 함태영은 이승만이 만민공동회 사건으로 구속됐을 때 가벼운 처분을 한 재판장으로 고령의 이승만보다 두 살이나 더 나이가 많은 목사였다. 당시 국무총리로 이범석을 견제했던 장택상은 이승만의 뜻을 받들어 함태영의 당선과 이범석의 낙선을 위해 관권을 동원했고, 급기야 여당인 자유당이 총리와 내무장관, 치안국장 등을 선거법 위반으로 고발하는 웃지 못할 일이 벌어졌다. 물론 당선자는 함태영이었다. 1952년 우리 국민의 평균수명이 50대이던 시절에 78살의 대통령과 80살의 부통령을 갖게 되었으니, 아, 이 처절한 장수 만세여!

강도 높은 반칙으로 일당우위 체제

대한민국 최초의 집권 여당인 원외 자유당의 탄생사는 코미디에 가깝다. 그러나 불행하게도 원외 자유당은 서중석 교수의 지적처럼 여러 면에서 그 이후의 정당, 특히 여당의 ‘전범’이 됐다. 전혀 자생력 없이 권력에 의해 뚝딱 만들어진 것하며, 당명이나 강령, 정책이 당을 만든 이들의 속성이나 실체와 너무나 괴리돼 있다는 점, 당을 만들면서 의원 빼가기를 하고, 이권을 노려 여당에 가입하고…. 이승만의 자유당 시절, 얼마나 자유로웠던가? 박정희의 민주공화당이 얼마나 민주와 공화를 잘했으면 지금 홍세화 선생이 목이 터져라 대한민국은 민주공화국임을 외치는 걸까? 전두환의 민주정의당, 우리 헌정사에서 이때보다 더 민주와 정의가 짓밟힌 적이 있었던가?

△ 권력에 의해 뚝딱 만들어지고 의원 빼가기 하고… 자유당은 이후 탄생할 여당의 전범이 되었다. 1990년 1월 3당 합당 발표 장면. (사진/ 연합)

한국의 정당정치사는 흔히 양당제가 이어져왔다고 하지만, 안병영 등 많은 정치학자들이 지적한 것처럼 1.5당제에 가까울 정도로 여당의 우세 현상이 지배적이었다. 그 이유는 여당이 항상 반칙을 했기 때문이다. 야당이 여당의 독점적 지위를 위협하는 경우, 다시 말해서 양당제 형성의 최소한의 조건이 이제 막 갖춰지려는 시점에 이르러, 여당은 항상 강도 높은 반칙을 통해 다시 일당우위로 체제 자체를 복원하는 데 서슴지 않았다는 것이다. 자유당의 탄생이 그랬고, 유신이 그랬고, 3당 합당이 그랬다. 각 공화국 초기에는 집권세력이 의도적으로 여러 개의 정당을 만들도록 했으나 결국 대중들은 80년대 후반 이후 지역감정에 기초한 지방당이 출현하기 이전까지는 한두 번 선거를 치르며 집권당 대 제1야당의 구도를 만들어냈고 다른 정당들은 유명무실한 정당으로 전락시켰다. 그러면서 제1야당의 득표율이 여당을 육박하거나 유신 말기처럼 앞지르게 되면 판을 엎어서 제1야당의 집권 기회를 사전에 봉쇄했다.

실상 한국에서 정당정치가 발전하지 못한 이유, 특히 여당의 성장이 왜곡된 것은 최고집권자가 정당정치의 발전과 정당 체계의 제도화를 사실상 바라지 않았을 뿐 아니라, 오히려 가로막았기 때문이다. 제도화된 대중정당의 발달은 당에 대한 정당 지도자들의 통제력을 제한하게 된다. 이런 구조적 제약 요인 속에서 한국의 정당은 특정 정치적 인물을 중심으로 결성됐고, 제3공화국 시기에 국회의원 선거법에서 정당공천제를 제도화하고 무소속 출마를 금지하면서 정당공천권과 비례대표제 후보 선정권을 정당 수뇌부에 부여한 결과, 국회의원과 의원 지망생들에 대한 정당 수뇌부의 통제력이 더욱 강화됐다. 이는 지역감정의 강화와 맞물리면서 한국의 정당정치가 특정 인물 중심의 지역당으로 후퇴하는 결과를 초래했다.

당신들, 책임이 크다

열린우리당의 출현은 그런 의미에서 우리 역사에서 정말 새로운 여당의 출현이었다. 그리고 국민들은 과반수 의석을 주어 힘을 실어주었다. 그러나 된 것은 아무것도 없다. 47석의 소수 여당을 3배 이상 불려주었는데, 국가보안법 하나 통과시키지 못했다. 원외 자유당부터 따져서 헌정 사상 열린우리당보다 더 축복받으며 출발한 여당은 없고, 열린우리당만큼 정치력을 보여주지 못한 약체 여당도 없다. 거품처럼 사라져간 수많은 여당들이 아니라 100년을 내다보는 정당을 만들겠다고 했지만, 불과 2년 만에 앞날을 기약할 수 없는 신세가 되어버렸다. 대통령도 자신이 당선된 것이 신기하다고 했지만, 열린우리당 의원들 중에 정말 자다가 일어나 허벅지 꼬집어본 사람 많았을 것이다. 지금 돌아앉아버린 지지자들이 왜 2004년 4월15일 열린우리당에 표를 찍었는지 자문해볼 일이다. 정치공학, 선거공학, 그런 거 모른다. 그저 개혁을 바라서 찍었을 뿐이다. 그리고 1년 반, ‘죽은 다 쒔다, 개 줄 일만 남았다’라는 자조가 들려온다. 생일날 쓴소리 해 미안하지만 당신들, 책임이 크다.