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사학비리 몸통은 교육부였나 실정법도 무력화하는 특혜로 비리 묵인… 교육관료가 사학을 감싸는 특별한 까닭
“문제 사학이 없는 건 아니다. 물론 그런 사학은 법에 따라 철저히 책임을 물어야 한다. 하지만 대다수 사학은 그렇지 않다. (국·공립학교가 많지 않은) 우리나라에서 교육은 이들 사학이 책임지고 있다. 그들은 사실 국가를 대신해 그 일을 하고 있는 셈이다. 그들을 범죄인 취급하면 누가 교육사업을 하려고 하겠는가.” 그는 “문제를 객관성과 보편성을 갖고 바라보라”고 거듭 주문했다. 말인 즉 옳아 보인다. 이쯤 되면 나라 교육을 걱정하는 ‘우국충정’에 다름 아니다. 그렇지만 해마다 끊이지 않고 되풀이되는 사립학교 분규가 “극히 일부만의 문제”일까. 왜 교수와 학생들은 강의 대신 삭발을 하고, 이사장실을 점거하고, 학교에서 쫓겨나고, 끝내 명예훼손이나 업무방해 따위로 쫓기는 신세까지 되는 것일까. 이런 질문의 꼬리를 이어가다보면 마침내 ‘도대체 교육부는 이런 사태를 사전에 막거나 해결하는 데 무슨 구실을 하고 있는 것일까’라는 질문에 이르게 된다.
도대체 교육부는 무슨 구실을 했길래
교육부 관료는 “이런 일이 벌어지는 건 무엇보다 일부 설립자의 ‘마인드’에 문제가 있기 때문이다. 그런데 학교 설립허가과정에서 교육부가 이 마인드를 무슨 수로 알 수 알겠는가”라고 되물었다. 그는 또 “학교쪽과 지혜를 모아 협상을 통해 문제를 풀지 않고 무조건 강경 일변도로 나가는 교수와 학생들이 일을 꼬이게 하는 것도 너무 안타깝다”고 지적했다. 정리하자면 제도나 정책의 잘못이 아닌, 교육부도 어찌할 수 없는 ‘사람의 문제’가 되는 셈이다. 과연 그럴까. 이 관료가 지적한 설립단계부터 살펴보자. 사립대학은 이른바 ‘대학설립 준칙주의’에 입각해 사학법인 설립허가를 내준다. 쉽게 말해, 요건만 만족시키면 무조건 도장을 찍어주게 돼 있는 것이다. 물론 교육부가 만들어낸 장치다. “교육공급을 촉진해 고질적인 교육수요 초과현상을 해결하기 위한 제도”라는 게 교육부의 설명이다. 요건 안에 설립자의 품평이나 이력 따위는 들어 있지 않다. 그러다보니 이미 학교운영에 문제를 일으킨 적이 있는 사람도 계속 다른 학교를 세울 수 있다(박스기사 참조). 요건이라도 엄격하면 좋으련만, 현실은 오히려 정반대다. 사학재단 설립허가 규정은 일반 영리법인은 물론 다른 비영리 공익법인들도 꿈꾸지 못하는 온갖 특혜적 내용으로 가득 차 있다(표 참조). 일반 기업 같은 영리법인은 법인등기를 내려면 법인 이름의 계좌로 자본금에 해당하는 돈을 입금해 예치해놓아야 한다. 계좌의 잔고증명을 제출해야만 법인등기가 나오는 것이다. 이런 규정은 비영리법인이라고 해서 다르지 않다. 보건복지부에 따르면, 병원 같은 의료법인은 물론 양로원 같은 복지법인도 재산을 미리 예치해야만 법인등기를 할 수 있다. 그러나 유독 학교법인만은 예외다. 사립학교법 8조와 10조에는 학교법인 설립허가를 받으려면 일정한 자산을 출연해야 하고, 설립허가를 받은 뒤 3주 안에 자산총액 등의 내용을 포함한 학교법인 등기를 내도록 규정하고 있다. 그러나 설립허가를 받기 위해 실제로 재산을 출연할 필요는 없다. 재산 출연약정만 하면 교육부로부터 법인 설립허가가 나고, 이를 근거로 등기소에서 학교법인 등기를 할 수 있다. ‘대학설립 운영규정’이라는 사립학교법 하위 대통령령에 따른 것이다. 돈 한푼 출연하지 않은 상태에서 수백억원대의 법인 설립을 가능하도록 한 이유는 무엇일까. 이에 대한 교육부 관계자의 설명은 이렇다. “학교법인을 설립하려는 사람은 교지와 교사를 지을 수 있는 재산을 확보하고 있다는 각종 서류를 구비해 제출해야 한다. 이를 종합적으로 검토해 자산 출연 능력을 판단하고, 약정대로 출연이 이뤄지고 있는지 수시로 점검하고, 약정이 모두 지켜져야 비로소 학교설립 인가가 나기 때문에 미리 자산을 모두 출연하게 할 필요가 없다. 법인 설립 뒤 바로 운영에 들어가는 기업과는 달리, 학교법인은 학교건물을 짓고 교수진을 확보하는 등 오랜 시간 준비를 거쳐야 하고 학교설립 인가라는 이중허가 절차가 있기 때문에 그렇게 하는 것이다.”
돈 한푼 없어도 학교법인 설립 허가
학교재단 설립 등기가 난다고 해서 달라질 게 뭐가 있을까. 그러나 분명 엄청난 차이가 있다. “개발이 엄격히 규제되는 보존임지(그린벨트)에도 학교 설립은 할 수 있다. 재산가치가 낮은 보존임지가 학교 설립 예정지가 되면 땅값이 얼마나 뛰겠는가. 그리고 과거에는 ‘물좋은’ 수도권지역에서 법인 설립 등기만 나면 개교하기 전에도 거액의 웃돈을 받고 다른 사람에게 넘기는 경우도 많았다. 학교법인은 사고 팔 수 없지만, 이면계약 뒤 사들인 사람쪽의 사람으로 절반 이상 이사를 앉히면 사실상 소유권이 넘어가는 것이다.” 한 사립대 사무국장 출신 인사가 귀띔하는 사학계의 ‘봉이 김선달’ 얘기다. 경문대의 사례는 학교 개교 이후 학교가 사고 팔리는 전형적인 모습을 보여준다. 심규섭 민주당 의원은 자신이 이사장으로 있던 청송재단의 평택공과대(현 경문대)를 98년 9월 학교법인 ‘경복대학’(이사장 전재욱)에 155억원을 받고 소유권을 넘겼다. 심 의원은 그뒤로 전재욱 이사장과 매매대금문제로 갈등을 빚다 다른 사람들에게 두 차례나 학교를 다시 팔려다 실패하기도 했다. 사립학교법을 어겼는데도, 교육부의 제재는 없었다. 놀랄 일은 아니다. 서울 소재 대형 4년제 대학을 비롯해 그동안 소유권이 바뀐 사립학교들은 모두 교육부의 묵인 속에 같은 방식으로 세금 한푼 안 내고 사고 팔린 것이다. 자산 출연 약정 이행을 수시로 점검하기 때문에 문제될 게 없다는 교육부의 설명도 현실과는 동떨어진다. <한겨레21>이 입수한 경기도 이천에 있는 학교법인 청강학원(청강문화산업대)의 자산기증자 결산서와 학교법인의 내부 장부, 교육부 출연현황보고와 결산보고 등을 비교해보면, 이런 특혜적 조처마저 제대로 이행되지 않은 채 얼마나 엉터리로 자산이 출연되고 있는지가 극명하게 드러난다. 청강학원에 자산을 출연한 남양알로에의 95년 7월1일부터 96년 6월30일 사이의 결산서에는 청강학원에 25억9천만원을 기증한 것으로 나와 있다. 그러나 같은 기간 법인 내부 회계장부상에는 21억600여만원만이 들어온 것으로 기록돼 있으며, 같은 기간 교육부 출연현황보고에는 모두 38억7600여만원이 출연된 것으로 보고돼 있다. 남양알로에에서 나간 25억9천만원 가운데 5억원 가까운 돈이 법인 회계장부에서 사라졌으며, 교육부에는 무려 17억원 이상이 부풀려져 보고된 것이다. 또 96년 3월1일부터 97년 2월29일 사이 법인 회계장부에는 17억원이 들어온 것으로 기록돼 있으나, 교육부 출연현황보고에는 10억6600여만원만 들어온 것으로 돼 있다. 더욱 놀라운 것은 같은 기간 교육부 결산보고(국감 자료)에는 무려 27억5900만원이 보고돼 있다. 이 학원의 출연현황보고와 결산보고는 각각 교육부 전문대학지원과 설립담당과 재정담당에게 가도록 돼 있다. 교육부 관계자는 “그럴 리가 없다”며 곤혹스러워했다. 같은 사무실 바로 옆자리로 17억원이 넘는 차이가 나는 허위보고가 들어왔는데도 이를 까맣게 모르고 있었던 셈이다.
예·결산 관련 보고서 검토능력 있나
교육부는 재판부에 보낸 96년 전국 전문대에 대한 평가에서 청강학원이 어떤 등급을 받았는지 묻는 사실조회에 대해 “평가 결과 ‘종합 우수대학’ 및 ‘영역별 우수대학’을 선정·발표했으며, 개별대학에 대한 평점을 부여해 발표한 사실은 없다”고 회신해왔다. 이는 사실상 <한겨레21> 기사가 오보였음을 보여주는 내용의 회신이었다. 그러나 평가업무를 담당했던 당시 실무과장은 <한겨레21>과의 전화통화에서 “우수대학에 들지 못한 대학은 보고서에 등급을 공개하지는 않았지만, 해당 대학에 등급을 통보하기는 했다”며 “(당시 D등급 통보를 받고) 청강학원 정희경 이사장이 나를 찾아왔었다”고 거듭 확인했다. 청강학원 사례에서처럼, 교육부는 사립학교에서 올라오는 방대한 예·결산 관련 보고를 검토할 능력이 되지 못한다. 이 때문에 교육부는 이들 예·결산 관련 자료를 곧바로 사학진흥재단으로 넘기고 있다. 사학진흥재단에서나마 제대로 분석이 이뤄졌다면 10억원대에 이르는 청강학원의 허위보고를 충분히 밝혀낼 수 있었을 테지만 이마저도 기대하기 어려운 실정이다. 그나마 청강학원은 비교적 괜찮은 평판을 받고 있는 사학이라는 점까지 고려하면 사학 전반의 실태는 훨씬 심각한 수준일 수도 있다. 더욱이 교육부는 전문대의 예·결산 검토 업무를 사립전문대 학장들의 모임인 전문대학교육협의회에 위탁할 방침이다. 하지만 교육부의 문제해결 의지는 찾아보기 힘들다. 교육부는 지난 96년 사립대학의 재정운영 투명성과 공정성을 확보하기 위해 사립대학의 예·결산 내용 공개를 의무화하도록 사립학교 관련 법안을 개정했다. 이에 따라 고등교육법 7조2항에 “사립학교의 예·결산을 공개해야 한다”는 규정이 생겼다. 그러나 교육부는 ‘사학기관 재무회계 규칙에 대한 특례규칙’(교육부령)의 “공개 범위 및 방법은 장관이 정한다”라는 조항을 십분 활용해 사립대학의 예·결산 공개범위를 좁히고 공개시기를 늦추기 위해 최대한 노력하는 모습을 보여왔다. 96년 5월14일 ‘사립대학 등 예·결산 공개계획 통보’라는 교육부 공문은 공개의 범위를 ‘과장 전결’로 정하고 있다. 이에 따르면 예·결산의 의무공개 수준을 ‘관’과 ‘항’으로 하고, ‘목’은 사학의 자율판단에 맡겼다. 관이란 ‘재산 수입’, ‘사업 수입’ 따위만을 구분하는 것이고 ‘항’도 기껏해야 ‘재산 수입’을 ‘기본재산 수입’과 ‘재산 매각대’ 정도로만 구분하는 수준이다. 적어도 내역이 구체적으로 구분되는 ‘목’이 공개되지 않고서는 예·결산의 산출근거를 전혀 알 수 없다는 게 회계전문가들의 지적이다. 교육부는 이 공문에서 공개범위 및 방법을 전국 사립대학 감사협의회와 전국 사립대학 재정관리자협의회의 의견을 수렴해 결정했다고 밝히고 있다. 4년제 대학에 비해 관리·감독 필요성이 훨씬 시급한 전문대는 이마저도 아예 공개대상에서 배제했다가 올해 예산부터 공개를 의무화했다. 전문대학지원과 관계자는 “그동안 법률과는 무관하게 예·결산 공개를 ‘권유’해왔다”며 “그런데도 여러 곳에서 자꾸 문제를 제기해 의무공개를 하게 됐다”고 말했다.
예·결산 공개, 범위 좁히고 시기 늦춰
교육부가 실정법을 내부규정으로 무력화한 사례는 이 밖에도 얼마든지 찾을 수 있다. 사립학교법 31조4항은 ‘결산서를 제출할 때 독립된 공인회계사의 감사 증명서를 첨부해야 한다’(97년 1월13일 개정)고 규정돼 있으나, 시행령 14조3항은 입학정원 2천명 이상(4년제)만 시행하도록 하고 있다. 이마저도 전문대는 오는 2003년 결산부터 입학정원 3천명 이상만 시행할 예정이다. 입학정원이 2천명이 넘는 대형 4년제 대학도 흔치 않지만, 3천명이 넘는 전문대는 전국적으로 손에 꼽을 정도다. 또한 전문대의 회계는 구멍가게 수준의 단식회계를 해오다 올해부터 복식회계로 바뀌었다. 이런 행태에 대한 교육부 관계자의 설명은 이렇다. “사학들이 예·결산 공개를 꺼리는 데는 나름의 이유가 있다. 교직원, 학생, 학부모, 심지어 동창회까지 한마디씩 트집을 잡아 부풀려 떠들고 다니면 학교 이미지가 나빠진다. 어차피 서류를 완벽하게 갖추고 부정을 저지르기 때문에 공개한다고 해서 부정을 확인할 수도 없다. 복식회계를 하면 부정을 못할 것 같지만 학교는 단식회계가 더 명확할 수도 있다.” 예·결산 공개나 외부감사의 교과서적 논리를 완전히 뒤집는 주장이다. 올해 교육부 국감 자료에 따르면 장학금 수혜율·기자재 공급률 등 교육부 평가항목에서 낮은 평가를 받은 사학들이 국고보조금의 40%를 집중지원하는 상위 20곳에 드는 경우도 찾아볼 수 있다. 심지어 예산이 남아 다음해로 이월한 학교까지도 다수 포함돼 있다. 교육부쪽은 “여러 요인이 조금씩 반영되는데다 정원에 따라 지원규모도 달라지기 때문에 한두 항목에서 낮은 평가가 나와도 종합평가에서 얼마든지 높게 나올 수 있다”며 “교육부는 규정에 따라 엄격히 국고를 지원하고 있다”고 주장했다. 교육부는 최근 사립대가 문을 닫을 경우 설립자의 투자비를 국가가 책임지고 되돌려주는 내용을 골자로 한 가칭 ‘사립학교 청산지원법’ 입법을 추진하고 있어 논란을 불러일으키고 있다. 공익법인이라며 온갖 특혜와 국고지원을 해놓고, 이제 와서 이를 사유재산으로 인정하는 셈이다. “사학 설립자를 다른 기업가들과 똑같이 보지 마라. ‘육영 의지’ 하나로 전 재산을 쏟아부은 사람들이다. 최근 전체 학생 수가 줄어들면서 존폐 위기에 놓인 사학의 퇴출경로를 열어주려는 것이다.” 교육부 관계자는 이 법을 계속 추진할 뜻을 밝혔다. 그러나 이 법안 내용이 알려지면서 올 들어 지난 9월까지만 예년보다 훨씬 많은 18개 사학법인이 설립허가 신청을 내는 등 이 법안은 교육사업가의 퇴출 경로가 아닌, 거꾸로 ‘학교장사꾼’의 진입 경로를 넓혀주는 구실을 할 조짐을 보이고 있다. “사학을 위하여 제공된 재산은 국가사회에 바친 재산이다. 어떤 경우에도 사유물로 다뤄져서는 안 된다.”(사학윤리강령) 당사자들은 정작 사학법인을 공공의 재산이라고 선언하는데, 교육부가 오히려 애를 태우고 있는 꼴이다. 사립학교법 20조2항(임원 취임의 승인 취소)과 같은 법 25조(임시이사의 선임)는 교육부엔 전가의 보도다. 이 법에 따르면 사학재단 임원이 이 법과 시행령의 규정에 위반하거나 임원간 분쟁·회계부정 및 현저한 부당행위, 학교장의 권한을 침해한 경우 교육부는 임원 승인을 취소할 수 있으며, 임시이사를 선임해 파견할 수 있다. 그러나 교육부는 좀체 이 칼을 휘두르지 않는다. 교육부 관계자는 “임시이사 파견은 그 대학에 매우 치명적인데다 소송에서 뒤집힐 수도 있다”며 “신중에 신중을 거듭해야 한다”고 말했다.
교육관료와 사학 설립자의 끈끈한 관계
교육부 관료들이 사학비리 앞에서 무기력하거나, 심지어 두둔하는 듯한 인상을 주는 까닭은 무엇일까. 그들은 이런 의혹에 대해 강하게 부인하거나 굳게 입을 다문다. 해직교수들과 학생들, 시민단체만이 “교육관료들과 사학설립자들이 끈끈한 유착관계를 맺고 있기 때문”이라고 주장한다. 가끔 사학쪽으로부터 뇌물을 받은 게 들통나거나 많은 교육부 관료들이 퇴직 뒤 사학재단으로 자리를 옮기는 모습에서 이런 주장은 설득력을 더해갈 뿐이다. “사학비리를 해결하는 데 교육부는 필요가 없다. 오히려 걸림돌만 될 뿐이다. 교육부 대신 차라리 공익이사 한두명이 사학재단에 들어가 학교경영을 감시할 수 있도록 하는 게 훨씬 효과적이다.” 한 교육관련 시민단체 관계자가 부총리가 수장으로 있는 국가기관에 던지는 일갈이다.
안영춘 기자 jona@hani.co.kr
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