자회사 정규직 전환 묘수인가 꼼수인가

‘공공부문 비정규직 정규직화’ 우회로 변질…

도로공사 요금수납원 등 현장 노동자 반대 부딪혀

한국도로공사 고속도로 톨게이트 요금수납원들이 6월30일 경기도 성남 서울요금소에서 정규직화를 요구하는 농성을 벌이고 있다. 한겨레 김명진 기자

2017년 5월12일. 문재인 대통령이 인천국제공항을 찾았다. 취임 후 첫 외부 일정이었다. 문 대통령은 전체 인력 가운데 84%가 비정규직이던 이곳에서 “공공부문 비정규직 제로화”를 약속했다. 문 대통령의 손을 잡은 비정규직 노동자들은 ‘정규직화 약속’에 눈물을 훔쳤다. 두 달 뒤인 2017년 7월 정부는 ‘공공부문 비정규직 정규직 전환 가이드라인’을 발표하고 3단계에 걸친 정규직 전환 절차에 들어갔다. ‘속도감 있게’ 추진한 이 정책은 현 정부의 가장 대표적인 노동정책으로 손꼽힌다. 7월23일 고용노동부 발표 자료를 보면, 2년 동안 중앙부처·지방자치단체·공공기관·지방공기업·교육기관의 기간제·파견용역 노동자 18만5천 명이 ‘정규직’으로 전환 결정(6월30일 기준·전환 결정 뒤 절차가 완료된 인원은 15만7천 명)됐다. 전환 결정 인원은 정부가 초기 계획했던 전환 인원 20만 명의 90%에 이른다.
이 정책은 저임금과 고용불안을 부르는 비정규직 남용을 해소해 사회 양극화를 해결하겠다는 취지에서 시작됐다. 국제통화기금(IMF) 외환위기 이후 지속됐던 외주화로 날로 떨어지는 ‘공공서비스’의 질을 높이겠다는 계산도 있었다. 한국 노동시장의 ‘최대 사용자’인 공공부문이 ‘모범 사용자’ 역할을 하면, 민간에서도 ‘상시·지속 일자리는 정규직 채용’이라는 관행이 정착되고 일자리 수준 역시 향상되리라는 당찬 포부를 내비치기도 했다.
2년이 지난 지금, 이 정책에 대한 평가는 엇갈린다. 고용불안과 처우 개선에 상당 부분 성과가 있었다는 평가는 분명 존재하지만, 공공기관이 정책 취지와 다르게 파견·용역 노동자를 ‘자회사’를 세워 고용하는 ‘반쪽짜리’ 정규직이라는 비난도 동시에 따라온다. 전환된 91% 노동자들은 더 나은 삶을 살고 있을까. 이들이 같은 일터에서 일하면서 느꼈던 박탈감은 얼마나 해소됐을까. 서울요금소 구조물 위에 오른 한국도로공사 요금수납 노동자들의 미래는, 이 정책의 미래는 어떻게 될까.

서울 낮 최고 기온이 36℃를 기록했던 8월5일 오전, 청와대 들머리인 서울 청운효자동주민센터 앞에서 빨간 조끼를 입은 노동자 200여 명이 밥차 ‘아점’ 배식으로 일과를 시작했다. 천막이 쳐 있었지만 아스팔트 위로 올라오는 지열은 막지 못했다. 이들은 7월1일부로 집단 해고된 한국도로공사(이하 도공) 요금수납원이다.

문 대통령의 감동 발언, 그 뒤 2년

도공은 개별 용역업체에 고용된 요금수납 노동자 6500여 명을 자회사를 통해 ‘정규직 전환’하겠다는 입장을 밝히고, 7월1일부로 자회사 ‘한국도로공사서비스’를 출범시켰다. ‘자회사 전환’을 거부한 요금수납 노동자 1400명은 일자리를 잃었고, 한 달 넘게 폭염과 폭우 속에 서울요금소 구조물 위 고공농성과 청와대 앞 천막농성을 이어가고 있다.

“대통령이 정규직화한다고 하길래, 우리는 당연히 직접고용이 되는 줄 알았어요. 이렇게 변질될지 누가 알았겠어요.” 전남의 한 요금소에서 15년째 일하는 요금수납 노동자 이아무개씨가 부채질하다 말을 뱉어냈다. 문 대통령의 ‘공공부문 비정규직 제로’ 발언은 수년째 저임금과 고용불안에 시달렸던 공공부문 비정규직 노동자에게는 ‘충격’이자 ‘감동’의 말이었다. 이들에게 직접고용의 ‘확신’이 있었던 것은 문 대통령 발표 석 달 전인 2017년 2월, 서울고등법원이 요금수납 노동자들이 낸 근로자지위 확인소송에서 원고 승소 판결했기 때문이다. 요금수납 노동자는 주로 도공 퇴직자가 만든 용역업체에 고용돼 일했지만, 사실상 도공의 지시를 받으며 일했고 이는 ‘불법파견’에 해당해 용역업체 노동자가 아니라 도공 노동자로 봐야 한다는 것이 그 이유였다.

그러나 도공은 요금수납 노동자를 직접고용해 불법파견이라는 ‘비정상’을 ‘정상’으로 바로잡는 것이 아니라, 요금수납을 전담하는 자회사를 만들어 ‘정규직 전환’이라는 길을 택했다. 불법파견 판결에 따른 법적 부담을 최소화할 수단으로 정부 정책인 ‘정규직 전환’의 한 방식을 이용한 것이다. 도공은 자회사 전환을 독려하면서 대법원 판결로 노동자들이 도공 직원이라는 판결이 나더라도, 자회사 소속을 유지한다는 조건도 붙였다.

직접고용을 주장하며 농성하는 노동자들은 도공이 직접고용 주장을 포기하도록 끊임없이 회유와 협박을 했다고 주장한다. 도공은 직접고용을 희망하는 노동자들에게 ‘고용안정 대책’이라는 취지로 직접고용 기간제로 고용해, 요금수납이 아닌 풀뽑기나 졸음쉼터 관리 같은 ‘조무 업무’를 맡기겠다고 했다. 도공은 기간제 채용을 거부할 경우 “직접고용을 희망하지 않는 것으로 간주할 수 있다”고 압박했는데, 이마저도 현재 대법원에 계류된 소송의 원고 300여 명만을 고용하겠다는 입장이어서, 나머지 1100명은 더 이상 일자리가 없다. 박순향 민주노총 민주연합노조 톨게이트지부 부지부장은 “도공이 문제를 바로잡을 생각은 하지 않고 계속 협박만 한다”고 말했다.

정규직 전환 대상 한국잡월드 노동자들이 지난해 10월26일 직접고용을 주장하며 고용노동부 경기지청에서 농성을 벌였다. 민주노총 경기도본부 제공

자회사의 태생적 한계

도공은 정규직 절차와 노동조건 등을 결정할 협의체인 ‘노·사·전문가협의회’에서 자회사 전환을 제시한 뒤 한 발짝도 물러서지 않았다. 노·사·전 협의회 운영 과정에선 굉장히 이례적으로, 전문가위원 전원(2명)이 “더 이상 논의가 불가능하다”고 회의를 중단할 정도였다. 당시 전문가위원으로 참여했던 남우근 한국비정규노동센터 정책위원은 “법원 판결이 이미 있는 상황에서 자회사로 전환할 경우 이미 소송을 낸 노동자들에게는 불리한 조건이 될 수밖에 없어, 자화사로 전환할 사람들은 자회사로 가고, 직접고용을 원하는 이들은 법원 판결을 기다릴 수 있는 이원화 안을 제시했는데 합의가 안 됐다”며 “지금도 이 방식으로 해결해야 한다는 입장에는 변함이 없다”고 밝혔다. 거리로 나선 이들이 거센 압박과 30% 임금 인상, 61살 정년 보장이라는 약속에도 불구하고, 자회사 전환에 반대하는 이유는 무엇일까? 첫째는 ‘직접고용 정규직’이라는 판결이 존재하기 때문이지만, 자회사가 지닌 태생적 한계도 이유가 된다. ‘한국도로공사서비스’는 6500명을 고용해 인건비만 연간 3400억원을 쓰게 된다. 그러나 자본금은 10억원에 불과하고 현물 자산도 없다. 사실상 요금수납 인력을 공급하는 ‘파견회사’에 머무르는 셈이다. 이 경우 회사 문을 닫기도, 노동자를 해고하기도 쉽다.

박 부지부장은 “우리는 하이패스 보급률이 높아지면서 인력이 줄어드는 상황을 보았다. 도공이 스마트톨링(차량번호 인식에 기반한 요금 사후 부과 체계)을 도입한다는데, 자회사는 요금수납 노동자를 구조조정하기 위한 수단으로 쓸 것이 명백하다”고 말했다. 이에 대해 도공 관계자는 “단순 반복적인 요금수납 업무의 특성과 직접고용에 따른 노-노 갈등, 조직 비대화에 따른 구조조정 압박 등을 고려해 자회사 전환이라는 결론을 내린 것”이라며 “스마트톨링 도입 계획을 근거로 자회사 전환이 된다고 해서 고용불안은 생기지 않을 것”이라고 말했다.

공정성 논란 피해가는 우회로

도공 관계자의 말처럼, 자회사는 정규직 전환 과정에서 ‘복잡한 문제를 피해가는 방법’으로 악용되고 있다. 이 ‘복잡한 문제’는 정규직 전환 과정에서 주로 ‘공정성’이라는 이름으로 호명됐다. 현재 ‘근무 중’인 비정규직 노동자를 고용안정과 처우 면에서 민간보다 나은 ‘공공부문 정규직’으로 채용하는 것이 공정하냐, 만약 전환한다면 이른바 전환 업무에 대한 노동가치 평가는 어떻게 하고 얼마의 임금을 주는 것이 공정하냐, 이 두 가지 문제다.

정부는 가이드라인을 발표하면서, 직접고용 비정규직(기간제)과 간접고용 비정규직(파견·용역)을 가리지 않고, 상시·지속적인 업무를 정규직으로 전환하되, 당시 시점에 근무하던 노동자를 전환 채용하는 것을 원칙으로 했다. 그러자 기존 정규직 노동자들의 반발이 쏟아졌다. 인천국제공항공사 정규직 노동자들은 파견·용역 노동자들의 정규직 전환을 “무임승차”라고 비난하며 자신들처럼 “시험 보고 들어오라”고 주장했다. 전환 대상 파견·용역 노동자 직무의 대부분이 청소·미화였음에도 예외는 없었다. 또한 정규직들은 공공기관이 ‘총액인건비제’로 정부의 인건비 제한을 받는 상황에서 전환된 이들의 임금이 오르면 자신(기존 정규직)들의 ‘파이’를 빼앗길 것으로 우려했다. 이른바 ‘비핵심 업무’라고 평가해 외주화했던 업무들, 즉 청소·시설관리·사무보조 등에 대해 노동의 가치를 어떻게 평가할지 기준이 거의 없기 때문에, 전환된 노동자들이 교섭력을 바탕으로 임금과 처우 개선을 요구하면 자신들에게 돌아갈 몫이 적어지리라는 주장이다.

인천국제공항공사나 한국도로공사처럼 기존 정규직 인원보다 전환 대상자 인원이 많을 경우, 자신들이 교섭대표노조가 되지 못해 불이익을 받을 것이라는 주장도 있었다. 한국노동연구원이 고용노동부의 연구용역으로 작성한 ‘공공부문 정규직 전환 정책 평가 및 향후 과제’를 보면, “전환된 무기계약직 노동자들이 기존 일반 정규직과의 처우 형평성에 문제제기를 하면서 처우 차등의 타당한 근거나 기준을 요구할 때, 설득력 있는 기준을 제시하지 못하거나 원활한 소통에 실패하는 경우 집단적 노사관계 문제로 비화될 가능성이 높다”고도 했다.

이런 문제를 한번에 해소할 수 있는 대안이 ‘자회사’였다. 별도 기준으로 채용·인사관리를 하고, 모회사(공공기관)의 결정에 따라 예산 역시 통제할 수 있기 때문이다. 또한 고용노동부는 ‘생명·안전 업무는 직접고용’이라는 원칙을 정했는데, 이 원칙이 공공기관에는 “생명·안전 업무가 아니면 직접고용을 안 해도 된다”는 논리로 작동해 자회사 설립이 남발됐다. 6월30일 기준, 자회사를 만들 수 없는 중앙부처·자치단체·교육기관을 제외하고 공공기관에서 전환 절차가 완료된 7만1549명(전환 결정 인원 기준 9만5760명) 가운데 자회사로 전환된 노동자는 2만9333명으로 전체의 41%에 이른다. 여기에는 이미 자회사 전환이 결정된 인천국제공항공사 노동자 7천여 명 가운데 아직 전환 절차가 끝나지 않은 4천여 명이 포함되지 않아, 자회사 전환 비율은 더 올라갈 것으로 보인다.

2017년 5월12일 문재인 대통령이 인천국제공항을 찾아 비정규직 노동자와 대화하고 있다. 청와대사진기자단

‘파트너스’로 부차화된 비정규직

이번에 설립된 자회사 이름들을 보면, 기보메이트(기술보증기금), 잡월드파트너즈(잡월드), 엘엑스파트너스(한국국토정보공사), 중부발전서비스(한국중부발전) 등 모회사 이름이나 약자에 ‘서비스’ ‘파트너스’ ‘메이트’ ‘플러스’ ‘투게더’ ‘관리’ 따위의 이름이 붙는 경우가 대부분이다. 공공기관 스스로 이 자회사를 기존 정규직과 한 울타리로 끌어안기보다는 ‘부차화’한다는 사실을 보여준다. 원청, 즉 모회사 처지에선 자회사가 기존 용역업체와 다를 바 없는 셈이다.

노조에선 이런 문제점이 현장에서 그대로 나타나고 있다고 말한다. 인천국제공항공사 비정규직 노조인 민주노총 공공운수노조 인천공항지역지부 신철 정책국장은 “현재 자회사는 기존 용역업체들을 모아놓은 수준에 불과하고 원청(인천국제공항공사)의 마인드도 전혀 바뀌지 않았다”고 말했다. 인천공항은 2017년 12월 노사 합의로 1만 명 남짓 용역업체 노동자 가운데 3천 명을 직접고용하고, 7천 명은 ‘인천공항운영서비스’ ‘인천공항시설관리’라는 2개의 자회사로 전환하기로 했다. 현재 약 3천 명이 두 회사 정규직으로 전환됐다. 신 국장은 “업무별로 모회사와 자회사 각각의 담당 부서가 계약을 독자적으로 하는 상황이고, 업무 보고도 모회사와 자회사 관리자에게 별도로 해 현장 업무가 늘어난 전형적인 옥상옥 구조”라고 말했다. 간접고용을 해소해 공공서비스 질을 높이겠다는 기존 정책 취지에 어긋나는 것이다. 게다가 모회사-자회사 간 용역계약 과정에서의 낙찰률을 적용하면서, 용역업체 당시 임금보다 자회사 전환 뒤 임금이 떨어지는 사례도 일어났다. 7월1일부로 용역업체에서 인천공항 자회사로 전환된 자기부상철도의 경우, 모회사와 자회사 간 수의계약을 할 때 낙찰률이 용역업체 시절보다 떨어져, 전환 뒤 첫달 임금이 평균 24만원 하락한 것으로 나타났다.

자회사 전환의 근본적 모순은 또 있다. 당초 고용노동부는 정규직 전환에 따른 국민 부담 가중 우려가 나오자, 기존 용역 구조에서 불필요하게 지출되던 용역업체의 이윤이나 경비·일반관리비 등을 절약해 노동자 처우 개선에 활용하겠다는 원칙을 밝혔다. 정규직 전환으로 오히려 예산이 절감될 수 있다는 논리였다. 그러나 자회사 전환 이후 용역 업무를 수의계약으로 하면서도 인건비 외에 이윤·일반관리비 등의 항목이 그대로 남아 있게 됐다. 자회사가 모회사의 사업비에 의존해 운영되는 회사인 탓에 용역업체와 거래했을 때처럼 자회사 운영을 위해 이윤·일반관리비를 모회사가 추가로 지급할 수밖에 없기 때문이다. 공성식 민주노총 공공운수노조 정책국장은 “자회사 관리자나 임원을 위한 인건비가 필요하고 고용 인원이 적은 자회사는 배보다 배꼽이 더 큰 상황이 빚어질 수밖에 없다”며 “용역 시절과 다를 바 없는 인력 공급형 자회사로 운영되는 것의 문제점을 속히 해결해야 한다”고 지적했다.

고용안정은 순기능이지만

정부도 지난해 11월 ‘바람직한 자회사 설립·운영 모델안’을 만들어 공공기관에 배포하는 등 이런 문제를 해소하려고 노력했으나, 현장에서 잘 반영되지 못한다는 지적이 나온다. 고용노동부 관계자는 “조만간 자회사 설립·운영 등에 대한 실태조사를 벌여 문제점을 개선할 수 있는 방안 마련을 검토 중”이라고 말했다.

물론 정규직 전환의 순기능은 부인하기 어렵다. 직접고용 기간제의 경우 전환 대상을 이전 정부보다 대폭 확대했고, 업체 변경 때마다 고용불안에 시달리며 연차·퇴직금 등을 모두 ‘리셋’(새롭게 설정)해야 했던 파견·용역 노동자도 전환 대상에 포함했기 때문이다. 노동자 18만 명이 상당한 고용안정 효과를 누릴 수 있게 됐다. 명절상여금·식대·복지포인트 등이 지급돼 노동자 처우가 개선(한국노동연구원 조사 결과 연평균 391만원 임금 인상)되기도 했다.

그러나 자회사 남발과 전환 절차에서 생기는 각종 잡음은 행정 부처와 공공기관이 정책 추진에 소극적인 상황에서, 정부가 제대로 ‘그립’을 쥐지 못했기 때문이라는 지적도 있다. 정규직 전환 과정에 참여했던 한 전문가는 “경제 부처와 공공기관들은 10년 넘도록 민영화·아웃소싱 정책을 추진해왔는데, 다시 ‘인소싱’으로 돌아와야 한다는 충돌이 있었고, ‘정규직화를 그렇게까지 꼭 해야 하느냐’는 회의도 많았다. 정부가 부처를 아우르는 큰 틀의 의사결정을 제때 하지 못한 아쉬움이 있다”고 말했다.

정규직 전환 ‘끝까지, 제대로’

노동계에서도 정책의 부족한 점을 지적하면서도 정규직 전환이 끝까지, 제대로 이뤄지길 희망한다. 2008년부터 인천공항지역지부 상근자로 활동하며 간접고용의 문제점을 지적하고, 정규직 전환을 주장하며 투쟁해왔던 신철 국장의 말이다. “보수 야당이나 언론들은 우리가 무슨 말을 하는지 전혀 관심조차 없다가, 정규직 전환이 추진되자 그동안 투쟁해왔던 우리를 공격하고 괴롭히기 시작했다. 전환 추진 이후가 더 힘들었다. 정규직 전환이 연착륙하기를 가장 희망하는 것은 우리 노동자다. 우리도 공공기관의 구성원임을 인정하고, 원청과 노동조건에 대해 열린 자세로 논의할 수 있는 구조가 됐으면 좋겠다. ‘정규직 전환 무용론’이 나오기 전에 말이다.”

박태우 기자 [e-mail]